罗桂连：融资平台与PPP的协同发展

第三，英国政府也不认为PPP具有普适性。英国众议院财政委员会在2012年对前20年的私人融资活动(Private Finance Initiative，PFI)项目做了一个整体的评估，得出几点重要结论：一是采购程序复杂、耗时比较长，一般需要2～3年项目才能完成采购，融资成本相对比较高，最终通过政府付费实质上会增加财政负担而不是减轻负担，难以实现价物有所值;二是PFI项目融资属于政府资产负债表之外的融资，其负债不直接计入政府财政预算，从而使得PFI成为政府规避预算约束的一种方式，短期内能够刺激政府的非理性投资，长期内将加大政府未来财政负担;三是PFI项目提供的是公共服务，项目失败的风险最终依旧会由政府承担，因此风险并没有真正转移出去;四是PFI项目合同期长，难以根据未来实际情况与需求变化对合同条款进行调整，缺乏灵活性。这是英国的最高权力机构下议院对过去20年PFI实践的一个官方的综合性评价，主要指出PFI模式的不足之处，这对我国推进PPP工作有很强的借鉴意义。实际上，英国的政治家虽然推崇PFI模式，将其作为成功经验向其他国家推广。但实务中，英国从未排除使用传统的政府投资模式，而且坚持将传统模式作为选择PFI等其他模式的比较基准。根据英国财政部提供的数据，1992～2014年PFI项目占英国整个公共部门投资的比例仅为11%，最高的年份也没有超过20%。因此，不能将PFI视为英国采用PPP的唯一模式，更不能将其视为英国政府公共项目运作的唯一模式。

PPP模式的制约因素

国内PPP模式受到一些因素的严重制约，目前还不具备大规模推广的基本条件。

一是缺乏权威规范的法规支持。国内PPP领域，仅有一项部门规章，主要靠数量众多的规范性文件指导。国家发展改革委与财政部两部门发布的政策性文件存在很多冲突和不一致的地方，主要体现在对于实施机构、社会资本资格、前期工作要求、实施机构、入库要求、操作程序、社会资本的选择方式等方面。规范性文件的法律位阶低、相互之间存在冲突、权威性欠缺，难以取信于社会资本及公众。这种政策混乱局面，给地方政府实施PPP项目带来了实质性困难。另外，PPP模式的内在要求与现有预算、土地、税收、融资、国资等法律规定存在不衔接的问题，甚至有明显冲突，增加了法律风险。

二是政府的公共治理能力不足。PPP模式下，政府从直接实施项目，转变为整合各方社会资源用公共治理机制和市场化方式实施项目，政府应当从行政命令方式转变为平等协商的公共治理方式。这种转变不可能在短期之内完成，甚至会经常出现政府行为不当甚至违约的现象。2016年《政府工作报告》中指出，政府要带头讲诚信，绝不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。这反映出这种现象的普遍性与严重性，对各级地方政府思维方式与行为方式的转变，可谓前路漫漫。

三是缺乏众多合格的候选社会资本。PPP项目的社会资本需要具备筹集稳定、长期、成本合适的巨额资金，按“百年工程标准”组织好项目建设，运营管理好项目资产实现最佳社会与经济效益等方面的综合能力。在推进市场化运作比较早、程度也比较深的制水厂、污水处理厂、生活垃圾处理设施、天然气、供热等少数领域，国内已经出现批量的合格社会资本，占据比较高的市场份额。但是，在轨道交通、市政管网、环境治理、海绵城市等更多领域，仍然缺乏批量的具备综合能力的社会资本。近年在PPP领域唱主角的央企施工企业，融资能力与运营能力的培育和提升，也至少需要5年以上的时间，并且难度很高。理论上，可以通过组建联合体来整合不同类型机构的能力，但由于联合体的责任与利益划分、连带责任的法律界定、联合体本身的不稳定等问题，挑战也很明显。

四是难以实现基于项目现金流的融资模式。基础设施项目投资规模以亿元、十亿元、百亿元为单位，依靠表内融资或主体担保，社会资本普遍无法承受。唯有通过以项目现金流为基础的项目融资，实现表外融资和有限追索，才有可能打破融资困局，为PPP模式提供稳定的资金支持。不过，国内的使用者付费项目普遍收费不足，政府付费项目又面临低层级政府“小马拉大车”、事权与财权不匹配、历史欠债或违约问题突出等现实因素的制约，难以普遍实现真正意义上的有限追索性质的项目融资。前两年依托央企主体信用的PPP融资模式，显著抬高了央企的资产负债率和或有负债风险，不可持续。

五是缺乏批量的合格PPP咨询项目负责人。牵头咨询机构的项目负责人在PPP项目实施中特别重要，至少要有能力完成四个方面的工作：政府的决策参谋，让领导决策时踏实放心，坚定决策层推进项目的信心和决心;确保吸引多家符合项目需要的潜在投资者参加竞争，形成充分、良性的竞争局面，协助政府强中选优;除承担自身专业任务外，还要对其他专业中介机构的专业冲突进行协调，利用自身的专家顾问网络弥补其他中介机构的专业不足，承担专业任务兜底的职能;落实项目招商进度安排，在确保工作质量的前提下，协调众多相关方，积极稳妥按时间表推进项目。这种复合型高端人才的极度短缺，实质性地制约了PPP项目的大规模实施。

两种模式的协同发展

在PPP模式下，融资平台仍然可以发挥积极性甚至主导性的作用。培育强平台是推进城镇化建设的必由之路，也是积极稳妥推进PPP模式的前提和抓手。

第一，融资平台承担城市化建设起步期的资金筹集职责。在城市化建设的起步期，诸多基础设施项目需要全面启动并超前建设，需要巨额的“第一桶金”才能打开城市建设的新局面。此时，土地价格较低，招商引资刚开始还没有产生稳定税收，社会资本怀疑发展前景难以大规模投入，唯有融资平台可以迎难而上。可以说，国内城市化发展取得重大成效的地方，平台在初期融资中都起到绝对主导的作用。那些一开始就靠廉价卖地的地方，难以持续推进城市化建设规划的高水平落实。只有牢牢地依托政府信用和公共资源，融资平台才有生存基础。同样，只有利用好融资平台和土地财政两个轮子，在当前的财力约束和融资约束下，地方政府才能落实城市建设长远规划与目标。

第二，培育强平台是欠发达地区推进PPP工作的主要抓手和当务之急。从发达地区的经验来看，欠发达地区培育强平台的意义有：一是成为地方政府在公共基础设施领域的人才积聚高地、经验积累载体和对接各方资源的枢纽;二是作为地方政府城镇化项目融资的蓄水池，以及以土地资源为主的各类公共资源的积聚、培育、转化和实现主体;三是担任PPP等市场化项目的政府方实施主体、项目现金流不足的风险缓释主体、代表地方政府进行监管的执行机构，并且，当PPP项目失败时，融资平台可以作为代表地方政府接盘处理遗留问题的公共机构;四是社会资本异地投资PPP项目时，需要跟当地主要融资平台亲密合作实现合作共赢，这种合作可以体现为股权合作，也可以是共同开发，凝聚合力为PPP项目顺利平稳推进创造条件。

编辑： 赵凡