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基于污染物排放削减制度的美国水污染管理体系发展简史

时间: 2015-11-30 16:02

来源:

作者: 史方标

自1972年美国实施清洁水法以来,国家污染物排放削减制度一直是美国河流、湖泊和近海水体水质保护与恢复的主要手段。该制度的法律基础是《清洁水法》第402 条:任何人从点源向美国的水域排放任何污染物,必须获得污染物排放削减许可证,否则即属违法。该管理体系通过许可证的各项具体条款使水污染防治的各项具体要求(如不同污染物、不同点源的各种技术排放标准、水质标准、某类设施的最好的排污管理实践等)得以落实。NPDES经过40多年的相关立法、执法以及司法发展,已经具备相当丰富的内涵。本文将从基于污染物排放削减制度的美国水污染管理体系的每一个重要发展节点入手,为读者梳理美国水污染排放的管理体系的成长历程,在法规层面一窥美国人的治水思路。

河流和港口法案出台,1899

里程碑之一

(管理之开端)

美国首部与水污染控制有关的法规是在1899年制定的河流和港口法案(1899 Rivers and Harbors Act),该法案建立了排污行为的许可要求,以防止对美国通航水域的未经许可的阻塞和认为改变。该法案的对水域的关注重点为流域航行而非水质。

联邦水污染控制法出台,1948

里程碑之二

(水污染控制专属法律确立)

1948年,联邦水污染控制法(FWPCA)打开了美国联邦政府为公共健康保护而对水污染进行控制和管理的大幕。该法案以若干限值和导则强调了美国各州政府对水资源保护的角色。在其后二十年的时间内,国会对于水质退化的问题也逐渐开始重视。

水质法案出台,1965

里程碑之三

(提出基于水质的污染控制思路)

1965年,国会颁布了水质法案(Water Quality Act, WQA),对水污染控制法律进一步加强。依照该法案,联邦水污染控制管理局创立。两年后,各州被要求制定跨州域的水质标准。另外,水质法案还提出了对美国自身,乃至世界其它国家影响深远的污染控制思路:基于水质标准的污染总量控制。基于该思路,水质法案要求各州对境内的排放源的污染物排放量进行全面的统计。

然而,当时该管理手段推进得并不顺利。

因种种原因,至1971年,仅有一半左右的州制定了水质标准。另外,由于管制机构需要量化地确定污染物排放与健康或者水质问题的直接关系,而当时因为技术原因,很多内容难以确定,违规行为难以认定,因而标准的实施也非常受限。

在问题面前,基于水质的管理体系依然在不断摸索之中。

联邦环保署成立,1970

里程碑之四

(重要的环境管理职能主体成立,确定初始的排污许可制度)

1970年,美国水污染防治体系行至另一个重要的里程碑:关注环境问题的尼克松总统促成了EPA的成立。成立伊始,EPA的任务是加强环境合规和促进联邦污染的控制活动。同时,总统还通过颁布11574号总统令开启了废物排放许可证计划(Refuse Act Permit Program, RAPP),该计划关注的依然以工业污水为主。计划的具体要求由EPA和美军工兵团(U.S. Army Corps of Engineers)制定,令今天的人有些意外的是,管理这个计划的单位是美军工兵团。而EPA则负责建立为22种类型的排放源制定污水水质导则。

在此管理框架之下,排污者需要向美军工兵团申请排污许可,而工兵团则向EPA询问许可中所规定的排放限值是否可以达到水质标准以及最新的污水水质导则的要求。同时,州政府也被要求检验许可申请,也必须向EPA获取申请的设施和处理工艺是否可以确保该州的水质指标的达标。反过来,EPA也同时监督州政府的尽职情况。可以看出,EPA在设立之初充当的并非是一个“管理者”,而更加类似于官方的咨询机构。

然而,这看似合理的管理体系再一次跌了个跟头。

1971年,美国哥伦比亚州立法院中止了RAPP。理由是,RAPP的排污许可证可允许对通航水域的非通航支流的排放,而法院认为这超出了水质法案给予有关单位的授权范围。此外,该计划的一些规定与美国国家环境法案(National Environmental Policy Act)相悖。

联邦水污染控制法修订,1972

里程碑之五

(最为重要的事件,从量变到质变,现代的水污染控制体系和制度的框架确立)

于是,为使该基于水质的管理系统能够在法律层面更加合理,国会于1972年对联邦水污染控制法进行了修订。联邦水污染控制法1972修正案出台。

该修正案的历史意义在于:对过去的水污染控制的思路做了重大改变,同时确定了基于国家污染物排放削减制度(NPDES)的现代水污染管理系统。美国政府自此正式确定了指导和定义水污染控制计划的重要角色。国会也通过制定清洁水计划的基准,开始认真考虑并且确定经济发展和生态保护的平衡。

联邦水污染控制法1972修正案在101部分确定了一系列目标。这些目标之中或许最为著名的是:在1985年以前清除所有对可航行水域的污染排放(虽然在今天的人看来,这个目标实在有些不切实际,而事实也是该目标至今尚未达到)。

修正案对排放单位的污水排放制定了一些重要的要求和相应的时限。其中,FWPCA修正案规定点源的排放必须经过许可,而对此所制定的许可制度即污染物排放削减制度。——这是正正经经的NPDES制度的开端。

另外,FWPCA规定,市政处理设施自1972年7月1日起,必须遵守二级(注:此处的二级并非为标准的等级,而指的是二级处理)处理标准。——此二级排放限值即我们通常称作的“美国国标”。

而对于工业污染源,污水排放则必须达到两类技术水平,即我们熟知的BPT和BAT,达标时限分别为1977年7月1日和1983年7月1日。

至于基于水质的控制手段,FWPCA修正案用另一个著名的目标作了阐释:要使水质达到 “可垂钓,可游泳”的水平。基于此,FWPCA修正案规定,在NPDES许可中,必须设定基于水质的限值(WQBELs)。

最后,FWPCA修正案正式明确了这一原则:向适航水域中排放污染物不是一项权利。

此外,为对工业类型的排放源就BPT和BAT进行补充,FWPCA在1972年的修订中建立了新源绩效标准,该标准即最佳的经验证的可用控制技术标准水平。该水平代表了最先进的(state-of-the-art)对于新源的控制技术,该水平甚至可达到0排放的标准。鉴于新源具有应用最先进有效的处理技术的条件,NSPS对新建造的设施适用,修订条款要求新设施在启用90日之内达标。

其后,EPA致力于设立全国性的,统一的污水排放限值导则以及污水导则,作为基于技术限值(TBEL)的基础。然而,在第一批排污点进行许可申请的1973~1976年期间,该指导并未到位。约75%的NPDES许可制定者使用其专业知识和经验,而非全国性的指导细则来进行标准的制定。

这第一批的许可案主要关注的是常规污染物。这些污染物通常存在于家庭、商业、以及产业的卫生污水中,包括:BOD5,TSS,pH,Fe.Coli,油和油脂,另外,根据CWA section 304(a)(4)和美国联邦法规第四十条,油和油脂(oil and grease)被也添入常规污染物之列。

1972年FWPCA修订内容中,还要求EPA在90天内发布一个毒性污染物清单,并且在发布后的6个月之内提出这些污染物的污水排放标准。不过EPA当时因对处理能力缺乏信息,其并未达到这个要求。于是自然资源保护委员会(Natural Resources Defense Council, NRDC)起诉EPA。最终在法院监督形下各方达成了一致意见,即认同以下内容:毒性污染物必须控制;基础工业(primary industries)应用基于技术的控制(technology-based control);规范毒性污染物排放的办法由FWPCA 修正案的执行机构来制定。

清洁水法案,1977

里程碑之六

(再次强调水质保护,对法律法规进行调整和完善)

这些一致意见的条款被整合入1977年FWPCA修正案的框架,该修正案也被正式称为清洁水法案(CWA)。该法令将NPDES项目从强调控制常规污染物调整至强调控制毒性污染物的排放。CWA section 307(a)(1)要求EPA对于毒性污染物或者毒性污染物组合清单进行重新制定。这些污染物也被称作优先污染物(priority pollutant),被列入§401.15文件中,于是毒性污染物和优先污染物的叫法被逐渐通用。

CWA section 307(a)最初收录了65种毒性污染物,并且将其分为21种主要工业类别。该清单在随后被不断添加,至今已有126种毒性污染物(注:清单原有129种污染物,但017,049,050被随后删去)。

1977年,CWA对技术标准(technology standard)进行了调整,旨在:体现对于毒性污染物的权重;厘清以及拓展BAT控制的含义;使对常规污染物的控制达到新的层次,以及对工业源的预处理项目进行了一些调整。该1977年的法案,创造了一个新的污染物类别:非常规污染物,该类别(包括氯、氨等)与常规污染物和毒性污染物以作区别。CWA对BAT做了厘清:BAT应包括毒性污染物和非常规污染物,并且将对于毒性污染物的BAT要求时限延长至1984-7-1,并且给予新列的毒性污染物三年的达标期限,时限节点与非常规污染物的BAT要求时限相同为1987-7-1。此外,对于在第一轮许可期被BPT和BAT所控制的常规污染物,自此启用新的控制标准:最佳常规污染物控制技术BCT(Best Conventional Pollutant Control Technology)。CWA也为其设立了期限:1984-7-1。BCT并非补充性的绩效标准,而是对BAT对于常规污染物控制的完全取代。

最后,与其他的改变一起,CWA也授权EPA允许地区性的预处理项目(pretreatment programs)并且要求被授权的州依照地区性的情况对项目进行修改。

1977年的CWA同时也关注到,基于技术的限值并不能完全满足控制毒性物质在受纳水体中的含量的需求。因此,为实现这项要求,对基于技术的限值体系进行补充,EPA在1984年二月开始形成一项全国政策(national policy)通过水质控制措施达到对毒性物质的控制。1987年2月4日,国会以水质法案1987 WQA对清洁水法案CWA进行修订,其给出了达到国家水质标准之目标的战略(strategy),1987 WQA要求所有的州使那些经过基于技术的控制手段(after technology-based control)后还不能达到水质要求的水体必须达标。因此各州必须开始制定各自的达标战略,以降低点源和非点源的毒性物质。

1987 WQA法案再次延长了基于BAT和BCT制定的限值的达标时间。新的截止日期被定为1989-3-31。除此之外,该法案还就工业和市政的雨水排放者(stormwater disger)的NPDES许可的建立了一个新的时间表。要求上述排污者必须达到BAT和BCT的同等标准。

市政雨污分离系统(Municipal separate storm sewer systems, MS4s)被规定必要以实现对于污染物的排放在最大程度上的控制(maximum extent practicable, MEP)。控制措施还涉及管理措施、控制技术和系统的设计,以及工程手段等。管理者认为这一系列举措有助于相关污染物的控制。1987 WQA还要求EPA对污泥中的毒性物质进行识别,以及建立相关的数量限值。

在法案之中,还包括了一个防止(水质)退化的法律要求,该要求对允许对现有生效的DPDES许可进行排放限值、标准或条件放宽调整的情况作了规定。


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