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从中国PPP发展历程看未来

时间:2014-08-06 11:29

作者:金永祥

中共十八大提出要让市场在资源配置过程中发挥决定性作用,PPP(即政府和社会资本合作)模式受到各级政府部门的高度重视。财政部部长楼继伟指出,在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业“走出去”的背景下,推广使用PPP模式,不仅是一次微观层面的操作方式升级,更是一次宏观层面的体制机制变革。

当前,PPP成为落实国家战略的重要工具。在此重要的历史时刻,回顾PPP在中国的发展历程,希望能对吸收PPP适于中国国情的经验,并推动PPP健康发展起到积极作用。

从上世纪80年代中期引入中国至今,PPP发展经历了四个阶段,现在迈入第五个阶段。

第一阶段:探索阶段

从上世纪80年代中期到1993年,是中国PPP发展的第一个阶段,即探索阶段。

探索阶段的出现有两个背景:第一,1978年以来的改革开放吸引了很多境外资金进入中国,其中有一部分资金尝试性地进入了基础设施领域。第二,80年代中期,中等发达国家出现债务危机,为推动经济继续发展,土耳其首先出现了BOT(建设-运营-转让)模式,然后被其他发展中国家效仿,香港商人也把这个概念带入了中国。

当时,中国没有与BOT直接相关的法规,也没有规范的审批程序,地方往往向中央主要领导汇报并获得首肯后执行。

探索阶段的代表项目有深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等。沙角B项目作为BOT模式的案例,受到了国内外广泛认可,并已在15年特许经营期满后于2000年成功移交给当地政府。由于时间较早,该项目的文件较简单,只有几页纸。项目的外商是广东华侨,其在商业因素外还有回报家乡的考虑,这也是在合同简单的条件下项目能顺利执行的原因。当然,项目也留下了一些教训。比如,投资商是按照特许经营期限设计项目的,很多设施在移交给政府后需要重新建设,这个经验在1994年北京做BOT研究时被写入报告,后期大岳咨询公司做的BOT项目中对移交时项目设施的状态都做出了明确且严格的规定。

探索阶段的项目都是投资人发起、通过谈判和政府达成一致,没有招标过程。这些项目也是地方政府自发推进的,没有中央政府的关注、总结和大规模推广。

第二阶段:试点阶段

1994年到2002年是中国PPP发展的第二阶段,即试点阶段。国内学术界较早研究PPP也是从这个阶段开始的。

试点阶段的工作是国家计委有组织地推动的,这与探索阶段不同。1992年初邓小平南巡以及当年底召开的十四大,确立了建立社会主义市场经济体制的目标,为基础设施市场化投融资改革提供了理论依据。1993年新一届政府成立后,国家计委开始研究投融资体制改革,包括BOT可行性问题。1993年底,国家计委有官员下海成立了博拓投资公司,博拓就是英文BOT的音译。博拓公司成立后,开始运作北京的京通快速路BOT项目,由于某种原因未能成功,最后首创公司代表政府投资建设。1994年,国家计委选择了五个BOT试点项目—广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。当年底,又有一批国家计委官员下海成立了大地桥基础设施投资咨询公司,其英文名Bridge Of Trust的缩写也是BOT。大地桥成立后开始为来宾B电厂项目做准备,1995年5月来宾B获得了国家计委的批准。由此可以确定,1994年是BOT试点项目的起点,可以称为中国PPP元年。

1995年8月,国家计委、电力部、交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》,为试点项目的实施提供了法律依据。这个通知是试点项目启动之后颁布的,从通知中可以看出,第一,试点的重点是电力和交通项目;第二,以外资为主。后来地方政府推出自己的BOT项目时,无论水务、燃气和区域开发等领域的项目,还是内资参与的项目,也是以这个《通知》为法律依据。试点期间,联合国工业发展组织曾帮助国家计委和国务院法制办准备了一份《BOT法》草案,但最终不了了之。

1994年,北京市计委成立课题研究BOT,本人有幸担任这个课题组的组长。当时经费有限、专家缺乏、资料少,但研究还是取得了较好成果,出版了《BOT项目指南》一书。应该说,当时取得的认识非常重要,对北京市投融资体制改革有启发和参考作用。1996年本人到大地桥公司担任了半年的顾问,当时正值来宾B电厂BOT项目的谈判,我全程参与了谈判,在和项目国际顾问及国际投资人的接触中,做课题期间的很多谜团逐步解开。

除了国家的试点项目,各地政府也推出了一些PPP项目,比较典型的有上海黄浦江大桥BOT项目、北京第十水厂BOT项目、北京西红门经济适用房PPP项目、北京肖家河污水项目等。大岳咨询公司1996年底成立后,作为英国泰晤士水务和日本三井物产联合体的投标顾问参加了成都第六水厂BOT项目的竞标,后来较多参与了地方BOT项目的咨询。严格地讲,这期间的地方BOT项目也是试点性质的,BOT没有成为地方常规的投融资方式。1997年,大岳咨询联合国家计委投资司副司长戴公兴,结合北京BOT课题研究成果和国家计委BOT试点项目经验编写出版了《BOT项目运作手册》,这本书成为后期各地运作BOT项目的指南。

当时国家和地方的BOT试点项目涉及的行业很多,包括电力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等。这些试点项目有的成功执行,有的在运作或执行时失败了。无论成败,都为后来的BOT项目运作积累了重要的知识。中国PPP文件形成的脉络基本是:来宾B电厂—成都第六水厂—北京第十水厂—肖家河污水处理厂—西红门经济适用房。其中,前两个项目侧重国际经验的引进,后三个项目的重点是国际经验的消化和本土化,第十水厂项目相当于从引进向消化的过渡。这些本土化项目的合同文本直到现在仍被广泛参考,起到了准标准文本的作用。

值得一提的是北京第十水厂BOT项目。尽管该项目后来经历了工业企业外迁、密云水库没水、申奥成功引起引水管道改线、南水北调上马、欧盟成立导致英国企业回防、法律变更等历史事件,但在中国BOT发展史上是改变历史的支点项目。该项目是汪光焘担任北京市副市长时主持的,前期非常规范顺利,招标效果非常好,水价只有预测水价的三分之一,这个结果使汪市长强烈意识到公用事业改革势在必行。在第十水厂草签协议后,汪光焘主张对第九水厂进行市场化改革,大岳继续担任项目顾问。在第九水厂项目方案完成但尚未实施时,汪光焘调任建设部部长并很快启动了市政公用市场化改革工作,我们协助建设部城建司于2002年底完成了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,该文件的发布使BOT从2003年起进入了一个新的阶段。

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金永祥

大岳咨询有限公司总经理,BOT、TOT和PPP最佳运作模式和规则的主要践行者,著名...

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