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财政部PPP中心焦小平:PPP改革在中国

时间: 2016-04-19 10:07

来源:

作者: 焦小平

“党的十八届三中全会提出,在法治框架下,发挥市场在资源配置中的决定作用。PPP就是政府市场的连接器,是政府市场的转换器、加力器、助力器。”在2016年第十四届水业战略论坛中,财政部政府与社会资本合作中心副主任焦小平向与会人员分享其对于PPP的理解、判断及预测,并透露,财政部门的工作目标就是建立全国统一的规范的、透明的、高效的PPP市场。

以下内容根据其发言整理:

非常高兴出席本次活动。创新与资本不仅是市场的主流方向,也是当前政府发展抓手之一。创新发展排五大发展之首。十八届三中全会以来,中国经济从高速发展转向更加注重质量和效率的平衡发展、全面发展,以投资推动为主转向以市场和创新驱动。资本是产业的血液,在中国城市化发展进程中,如何创新利用社会资本促进公共服务转型升级,是当前创新发展中的一大主题。今天在这里,与企业界一起分享这个PPP主题,如何把政府意愿和市场活力有机结合,如何把政府发展规划与市场的创新和能力相结合,是未来发展必须要解决好的一个问题。党的十八届三中全会提出,在法治框架下发挥市场在资源配置中的决定作用,是全面深化经济改革主要指导思想。PPP就是一种政府与市场互动协调发展的连接器,创新发展的转换器、推进器和加力器。

PPP在我国并不是一个新生事物。上世纪90年代初,大量BT、BOT等模式已在我国水领域加以应用,在以政府主导投资驱动增长模式中,PPP更多被视为政府市场化融资手段;2013年后,我国经济发展格局发生巨大变化,国家治理现代化摆在更重要的议程中,发展驱动要逐步从政府主导转向市场创新驱动,政府信用过度使用、过度负债的时代结束了,2015年新《预算法》的出台,宣告传统政府融资平台时代的结束。

经济发展进入新常态,速度放慢、产能过剩是表象,根子在发展的质量、结构和效益上。如果仍走政府投资拉动的老路子,不仅可持续增长做不到,而且还会带来更大资源配置扭曲浪费和结构失衡。如何引领经济走出新常态是中国未来发展的大命题。我想,根本出路是要释放社会活力,转换发展动力,让市场在资源配置中发挥决定性作用。在融资平台整顿后,政府未来的发展可不可以搞积极财政政策,政府可不可以加杠杆?答案是肯定的,稳增长依然很重要,政府要合理加杠杆,通过机制转换帮助市场去杠杆。今年国家财政财政赤字从2.4%提高到3%,促进有效投资,加快结构调整。

在这种大的背景下,2014年以来,财政部按照党中央国务院的部署,积极推动PPP改革,把PPP仅作为政府一种市场投融资手段拓展为一种市场化、社会化公共产品公共服务供给管理方式,成为创新发展一种“新引擎”,被赋予新内涵。现在如果仍把PPP作为融资手段,这种理解是片面的和不正确的。首先,PPP是市场化供给管理方式,未来公共服务供给将主要通过PPP打破市场垄断,放开市场准入,让市场主体成为公共服务供给的主力。PPP是政府向市场购买更高质量、更高效率的服务。我们可以把收费权、财政预算补贴、财政投资以及相关配套投入等资源都整合起来,撬动更多的社会资本投资公共服务。

如何理解PPP?PPP是国家治理方式的改变。过去我们政府是全能型政府,现在要做有限政府、法治政府和高效政府,政府和市场要平等合作,要做到有所为有所不为。各位都是PPP的先行者,我国是一个转型中的新兴经济发展中国家,PPP模式作为一个市场化产品,需要一个健全的市场环境,还需要行政、财政、投融资体制改革配套。不进行行政体制改革,市场化经营进不来、转不动。PPP对社会资本来说是一种有偿、长期、分期收回投资的商业行为。如何保障企业收回长期投资?在这次PPP改革中,PPP项目支付机制进行了扩围,除了过大家已经熟悉的使用者付费外,又增加了政府付费,政府和使用者混合付费两种机制,把政府的钱袋子和政府在项目合同中支出责任挂钩,所以财政体制改革必须跟上。第三是投融资体制改革,凡是可以让市场进入的,政府要退出,角色要转变。

从微观层面看,PPP改革是政府公共服务管理模式的变革。它具有五个特征:第一,公开竞争。即通过公开公平竞争选择最有能力的社会资本。政府要做到用能人不避熟人,而不是只用熟人不用能人。第二,把风险和收益挂钩,在政府和社会资本间合理分配项目风险。第三,全生命周期合作。即把设计、建设、运营、维护等环节进行整体优化。第四,做到按效付费。把项目回报机制与绩效挂钩。第五,公开透明。

2014年以前,PPP对中国的经济发展做出很大贡献,但是由各部门分散推进,没有形成整体影响力。2014年以后,PPP市场突然火起来,主要原因有:第一,根本原因是政府治理方式发生改变,打破垄断,放宽准入,充分释放市场活力。过去水务公司一般都是区域性的水务公司,经过这两年PPP改革,全国性的水务公司越来越多。第二,PPP是一种商业模式,商业模式不规范化、不标准化将难以做强做大。财政部统筹推进PPP改革以后,对项目操作进行流程化、标准化设计,制定了明确的开发路线图。第三,项目回报机制与政府预算衔接,在机制上保障了投资者合理合法回报。目前地方在财政部PPP信息平台发布的PPP招商项目有8.3万亿元,加上发改委去年发布两批PPP项目清单4.2万亿元,共计14万亿元,这是一个很大的数字。

如何规范推进PPP改革?财政部主要从三方面统筹推进。

一是制度建设。主要从三个层面进行。第一是法律层面,如预算法、政府采购法、还有正在推进的PPP法和特许经营条例。第二是各项政策规定。第三是操作执行层面的操作指南、合同指南和标准体系等。

二是机构建设方面。如何推进PPP?这次PPP改革是供给侧结构性改革,政府侧的改革力度要加大,我想市场已经准备好。政府要转变职能,简政放权,放管结合。在财政统筹下,各部门分工协作、优化服务。财政部专门成立了PPP中心,绝大部分省市都成了相应的PPP中心。政府要通过购买服务用好第三方专业机构力量弥补政府机构能力不足。

PPP不是一场华丽的婚礼,PPP是一生一世完美的婚姻。PPP项目具有投资时间长、回报稳定、反经济周期强等特点。社会资本如果想要暴利就不要进入PPP领域,如果守法、守约经营,就会得到相对稳定的回报。另外,社会资本的社会责任意识必不可少。

PPP是一项综合性改革,绝不可能搞一窝蜂。财政部把2014-2016年作为示范期,通过采用示范项目战略,发挥示范项目就近教育、就近培训、就近引导作用。希望通过3年的实践,能探索出一条可复制、可推广、可放大的PPP改革路线。2014年财政部发布第一批示范项目时,各地政府对PPP不了解,选30个项目都非常困难。2015年筛选第二批示范项目时,情况有了很大改变。两批示范项目共覆盖13个行业,共233个项目。其中,绿色和低碳项目占50%。关于水环境类项目,包括环境保护、污水治理、环境综合治理生态、湿地保护等约占10%。

经过近3年的改革推进,PPP作为市场创新、市场动力为主的公共产品的供给方式在社会各界取得共识,PPP已经成为各地政府稳增长促改革惠民生的重要抓手。PPP改革还面临一些挑战,包括政府转变观念还不够,创新的意识还不够,市场发挥的作用还不够。PPP落地率仍不高,民营企业参与度仍不够,但我相信民营资本在5年之后会在公共服务领域全面崛起。因为民营企业具有市场和效率基因。融资也是一个挑战,PPP融资还没有转向以项目现金流为主,传统资产负债融资还是主流方式。建立PPP基金是政府支持PPP融资的一种方式,当前地方积极设立PPP产业基金,财政部也成立PPP融资支持基金,它对所有社会资本开放。

PPP是一项体制机制改革,我们一定要坚持改革的理念,相信市场的力量。我想,在政府的正确规划下,在市场的推动下,在法治框架下,中国一定会成为全球最大的PPP市场。如果用一句话来概括PPP改革的最终目标是什么,那就是建立全国统一、规范、透明、高效的PPP市场,让市场在公共服务供给管理中发挥主要作用,谢谢大家!

附:现场提问

提问1:我是做PPP咨询的律师,在一线接触到很多项目,个人有两点感受,第一,现在的PPP是政热经冷,第二,经冷的过程当中,已有的项目都是央企、地方国企作为投资人。基于这两点考虑,我想知道从PPP顶层设计角度,政府准备采取哪些措施,吸引到更多纯粹意义上的社会资本进入PPP领域?

焦小平:PPP改革就是要让民营企业真正进来。但中国正处于经济转型中,改革政策全面落实需要一个过程。PPP核心理念就是打破垄断,反对地域和所有制歧视。民营企业、改制的国有企业和外资企业应该平等竞争。竞争才有效率,开放才有活力。我们希望通过市场竞争,在中国能形成真正的公共服务投资、建设、运营、维护一体化的综合运营商。民营企业一定要有韧性。我希望民企通过市场重组壮大,尽快形成自己的优势与国有企业竞争。PPP既不能偏袒国有企业,也不能偏袒民营企业,大家公平竞争。改革是春天,民营企业的成长是可期待的。

提问2:非常高兴有机会和您有一个交流的机会。我们现在说用资本的力量,现在很多市场主体也在考虑,是不是能发挥资本融资金融平台作用,发挥民间第三方PPP基金,您怎么看待这个事情。另外在国家层面,对民间成立PPP基金有什么样的支持,或者您有什么样的建议?

焦小平:如果说PPP是一场球赛的话,上半场是通过公平的方式选择最有能力的社会资本和政府合作,下半场就是融资问题,PPP项目周期长、资金密集。目前我国存在有运营能力的企业没有资本,有资本的企业没有运营能力的现象,这是结构问题。解决PPP融资问题一直是财政部关注的重点。从国际上来看, PPP基金有三类:第一类是PDF基金,由政府出资开发项目,把政府需求、项目边界和产出标准界定清晰,吸引更多社会资本对接。第二类是PPP融资支持资金。比如英国在2009年出现金融危机时,金融市场突然出现系统性的风险,PPP项目的融资成本上升300个BP,英国政府融资基金通过提供担保等平复了市场波动。第三类是PPP产业基金。财政部成立的PPP基金就是这一类。财政部成立基金就像点亮第一根火柴,希望社会资本行动起来,并用专业机构管理这些基金。对财政来说,必须把政府信用和项目商业信用进行隔离,但在商业化的基金中政府和市场的风险分担可以谈,有的地方政府根据风险管理取向和政策目标,通过结构性安排,激励民间资本参与PPP基金。

提问3:非常荣幸今天和您面对面的交流。从去年下半年开始,在我们市政PPP市场出现了比较多的超低价,甚至低于成本价的竞争,并最终中标了。对这个问题,您认为这是一种健康发展,还是要加强这方面管理?

焦小平:我们已关注到这个问题。推行PPP不仅仅是政府治理方式的变化,在管理上也要改进优化,引入“互联网+”的思维。目前财政部PPP中心已建立了国家PPP综合信息平台,我们还开发了APP、微信平台。市场价格有突然跳动,但不是主流,市场定价必须做到市场出清,PPP市场收益曲线应该是相对平滑的。春天也有偶尔倒春寒的时候,但PPP市场发展趋势长期是平稳向上的。

来源:中国水网

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