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周宏春:“垃圾围城”破解六大方略

时间:2016-10-13 11:54

作者:周宏春

应加快修订完善现有标准及规范,制定和实施生活垃圾收运管理及市场运作、服务收费等方面的标准,特别是废水处理、垃圾处理等与人民生活息息相关的环境卫生法规和标准,为城市垃圾处理处置提供法律依据。

“垃圾围城”是每个发展中的城市都要面临的实际问题。我国自20世纪80年代提出破解方略以来,虽然各地付出了很大努力,但形势依旧严峻。一些城市因垃圾焚烧爆发居民集会、在垃圾处理厂静坐、在政府门前“讨说法”等“邻避运动”。寻求一个技术可行、经济合理、环境友好、公众接受的解决方案,成为当务之急。

一、准确定位,让“垃圾围城”的破解迈上法制化轨道

城市生活垃圾应当处理而且也不得不处理。所有人都应当明白,垃圾处理事关当代人的生存和发展,事关每个城市的宜居环境。垃圾处理是一个系统性问题,必须寻求一个可持续的解决方案,因为拖、等不能解决城市垃圾问题。垃圾问题是一个地方性问题,地方政府应当承担起相应的环境责任,这在我国《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》等法律中有明确规定。

我国出台了有关环境卫生的系列法律、法规和规范性文件,如《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》《关于企业所得税若干优惠政策的通知》《生活垃圾填埋污染控制标准》《城市生活垃圾焚烧处理工程项目建设标准》等,应按照绿色发展和生态文明建设要求,修订完善现有法规、文件、标准等,建立起符合我国国情和发展阶段特征的垃圾源头减量、资源循环利用和无害化处理的法规体系。

标准是一种技术法规,是一种制度安排。应加快修订完善现有标准及规范,制定和实施生活垃圾收运管理及市场运作、服务收费等方面的标准,特别是废水处理、垃圾处理等与人民生活息息相关的环境卫生法规和标准,为城市垃圾处理处置提供法律依据。

二、明确目标,逐步实现垃圾焚烧厂和居民的和谐相处

各级地方政府和城市管理者,应因地制宜制定垃圾处理的管理目标。近期,可以将垃圾的清运和无害化处理作为重点,既及时清运垃圾同时不能留下新的污染源,又要还历史旧账,清除包围城市的垃圾山,还民众一个优美、舒适的宜居环境。中长期看,以择优处理为方向,按照垃圾减量化、其中有用物的资源化或能源化利用、无害化处置的顺序,切实减少垃圾的最终填埋占用大量耕地,因为土地还要“留给子孙耕”。

“垃圾围城”需要破解。处于不同发展阶段的城市,垃圾组成及其处理要求不同。垃圾是惟一增长的“资源”;应当从源头减量入手,加强“两网融合”,完善回收系统,回收利用一切可以利用的废物;因地制宜地推行分类—回收—填埋、分类—堆肥—焚烧、分类—堆肥—焚烧—填埋等处理处置措施。可以对生活垃圾进行生物预处理,重点削减垃圾中的水分和有机物,为后续处理和减少污染创造条件。垃圾问题的最终解决,需要居民和当地政府的有效沟通,携手共同面对。

避免垃圾焚烧诱发群体性事件。城市居民每家均有卫生间,但不希望垃圾焚烧厂建在“自家的后院”。化解“邻避运动”,需要建立相应的“利益补偿机制”,让垃圾焚烧厂周边居民分享垃圾发电或供热的好处(如低价付费甚至免费),并能享受更多的公共服务,如在垃圾焚烧厂周边建设运动、娱乐、休闲场所,从而避免垃圾处理处置诱发“邻避运动”。

三、政府导向,将垃圾处理放在“多规合一”中加以谋划

中央政府有关部门应在垃圾处理的政策保障、运行机制等方面发挥主导作用。应充分发挥各级地方人民政府在城市垃圾处理规划中的作用。《环境保护法》《固废法》,提出了“县级以上人民政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施”的要求。政府承担责任的经济学含义是实现垃圾处理的规模化,而不是提供资金,毕竟政府并不创造财富、只是配置资源。

在各地垃圾处理的规划制定和实施中,政府应当充分听取利益相关者的意见。垃圾处理场地的选址,一应避免对环境和人体健康产生不利影响;二应考虑经济性,毕竟垃圾处理费用最终要由当地政府和居民承担;三应在“多规合一”中统筹谋划垃圾处理,相关规划一经批准,必须“一张图”实施到底,避免换了领导就推倒重来。

加快政企分离、政事分离、事企分离步伐,政府应从直接管理向政策指导、提供服务和市场监管转变;由应急管理、事后管理、突击整治向源头管理、过程管理和长效管理转变;由行政管理为主向法律规范和经济手段调节为主转变,创造一个公平、公正、公开的市场环境。

除政府部门、环保组织、科研机构以外,应使大专院校、社会团体、妇女、儿童以及有影响力的社团组织,成为垃圾处理的积极宣传者、鼓动者和参与者,使绿色发展理念和可持续发展思想在全社会形成氛围、形成共识。

四、完善政策,引导社会资金进入环境卫生领域

制定并实施财税政策,如抵押—返还政策、土地使用政策、税收优惠政策。健全收费制度,使之“取之于民,用之于民”。按“谁扔垃圾谁付费”的原则,制定合理的收费标准,对购房已付公摊面积的居民,收费尤应广泛讨论,避免“重复收费”;选择有效的载体,低成本高效率地收取垃圾费;规范收费行为,防止“乱收费”;实行收支两条线,避免资金被挪用。发挥财政资金的“种子”作用,引导社会资金进入废物回收和资源化利用、垃圾处理和无害化处置领域。

加大财政投入力度。我国城市环境卫生产业扩张阶段尚未结束,项目融资如果主要依靠银行贷款,无疑会增加环境保护设施的建设成本。因此,应探索建立环境卫生产业投资基金、发行市政债券、利用资本市场等多种形式,筹集必要的资金,从而应使财政投入和收费等项收入与设施建设运营成本在财务上大致平衡。

应建立对话机制、管理机制、垃圾处理设施运行机制和监管机制。调整并完善技术政策。研发先进、可靠、经济的源头处理技术,选用分类处置技术,提高就地消纳城市生活垃圾能力;实施技术准入目录管理,加强行业指导。建立完善的监测、统计和评价体系,开展垃圾处理处置的第三方评价,规范环境卫生市场,促进环境卫生产业的持续快速健康发展。

五、市场运作,形成城市生活垃圾处理处置的长效机制

发挥市场配置资源的决定性作用。推进环境卫生的市场化,本质是提高生活垃圾处理处置的效率。可以利用价格和税收等工具,培育绿色堆肥、再生利用产品、可再生能源等再生资源产品市场;放开垃圾收运、分类回收、处理处置行业投资、建设和运营市场;拓展垃圾处理途径,例如“厨余垃圾”可用于制有机肥还田,其中的可燃废物用于焚烧发电,垃圾填埋气可回收进行热利用。规范招投标机制,推动再生资源综合利用和废弃物资源化产业的快速健康发展。

垃圾处理和管理是一项事关全社会的系统工程,需要各相关部门的协调,加强集成,形成合力。需建立垃圾管理综合协调机构。垃圾管理涉及规划、环保、财政、税务、企业、民众等,应建立一个由综合部门牵头、有关职能部门参加的协调机构,一是推动垃圾管理目标和计划规划的实施;二是协调相关部门进行重大决策,如源头减量、废物循环利用网络建立、垃圾处理厂选址等;三是督促、检查垃圾综合管理目标和行动计划的落实情况。

加快人才队伍建设,不断提升从垃圾产生到处置全过程的工艺技术及管理水平。建立专家咨询机制,建立生活垃圾宣传、业务管理和办公自动化平台,逐步实现信息采集标准化、作业流程可控化、环境监测可视化。加强对境外先进技术的消化吸收,形成环卫设备先进制造业快速发展的新格局,实现天蓝地绿水清的全面小康社会目标。

六、提高认识,打赢“垃圾围城”的破解持久战

加大宣传教育力度,增强全民环境意识、自律意识、监督意识。以精神文明建设为载体,结合居民社区建设开展的节能、环保、生态文明等宣传教育活动,组织、指导社区广泛开展建设卫生城市、生态城市活动,使城乡居民的生活环境更加美好,使我们的地球家园持续支撑我们经济社会的可持续发展。

公众的广泛参与和积极行动。全民的积极参与和支持是处理垃圾、破解“垃圾围城”成功的关键。解决城市垃圾问题,尤其是垃圾减量化,需要全体民众改变观念和消费习惯,例如到饭店吃饭尽可能不要剩下,剩下就打包带走;少使用一次性产品,从源头减少垃圾的产生;尽可能对垃圾进行分类,如废纸、废塑料等可以利用的废物;尽可能放到那些标有可回收字样的废物箱里;不能让自己的“宠物”垃圾留在公园里或道路上;不要随意扔垃圾,以保护公共卫生,从而为人们喝上干净的水、呼吸到新鲜空气、吃到放心食品、生活在健康的环境中贡献一份力量,献上一份爱心,使大家都能生活在美好的环境里。

(作者系国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员、研究员)


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