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周宏春:垃圾焚烧项目“邻避”困境化解之策(上)

时间:2016-10-14 13:46

作者:周宏春

“邻避”(NIMBY,NotInMyBackYard,别在我家后院)是个外来音译词,源于20世纪五六十年代西方国家市民反对将垃圾处理厂、变电站等公共设施建在自家附近的抗议活动;由此衍生出“邻避”设施(反对建设的公共设施)“邻避”运动(针对某一公共设施建设出现的居民集会等抗议)等词汇,有人称为“邻避”效应,有人称为“邻避”运动,也有人称为“群体性事件”。在我国,自反对PX项目落地,到反对垃圾处理厂、变电站等公共项目建设等,“邻避”事件可谓此起彼伏,从未消停过,并成为一些地方项目建设常遭遇的棘手难题,甚至成为难以逾越的“鸿沟”。因此,化解“邻避”困境十分迫切。

城乡垃圾处理势在必行

垃圾处理是每个城市都要解决的现实问题;相对于其他公共设施建设,垃圾焚烧厂选址受行政空间和运输费用等因素制约。在堆肥、填埋和焚烧处理等垃圾处理方式中,焚烧具有用地省、处理快、减容多、污染影响小等优点,还能发电上网或提供热水。研究发现,5个人的生活垃圾焚烧发电就可满足1个人的日常用电需求。因此,人口密集、经济发达、土地稀缺的城市,尤其是100万以上人口城市会优先选择焚烧方式处理垃圾。垃圾焚烧发电不仅能解决“垃圾围城”问题,还能增加能源供应,因而是“一举多得”的好事。

垃圾焚烧也存在技术及管理方面的问题。一是垃圾运输车辆噪声和散发的臭气,给公众留下不良印象,并因此产生“邻避”心理。二是垃圾焚烧厂选址不公开、环评不规范,公众不知情、信息不透明成为一些“邻避”冲突的由头。三是缺乏平等有效的沟通机制和公平合理的利益补偿,周边公众因享受不到焚烧发电的好处而觉得憋屈。四是公众担心垃圾焚烧厂的建设,影响所在小区的房价升值(有时是重要原因);五是随着居民生活水平的提高,保护环境意识增强;垃圾焚烧厂污染物排放超标或“选择性达标”影响环境质量;加之二恶英污染被人为放大,引起周边居民恐慌,并成为“邻避现象”的直接诱因。

垃圾焚烧,因“邻避”效应而被推到风口浪尖,面对日益增多的“邻避”问题,一些城市垃圾焚烧项目陷入“上马—抗议—下马”窘境,个别地方甚至出现领导因垃圾焚烧厂的“邻避”运动被撤职的情形;当然,我国一些地方较好地解决了垃圾焚烧厂与居民和谐相处问题。

笔者并非推崇垃圾焚烧,一些城市将垃圾处理、河道清淤、环境治理一体化,废物发酵产生沼气,经净化后作为新能源汽车的原料,并发展成为“赚钱”的生意。因此,要对不同处理方案进行经济、技术评价,以体现“害权取轻、利权取重”原则。总结国内外化解“邻避”效应的做法和经验,提出化解之策,具有十分重要的意义。

垃圾焚烧“邻避”困境化解对策

“邻避”问题的化解,是政府治理能力的体现;需要事前预防、事中应对和善后,需要政府、企业和公众的良性互动。只有这样,才能使城市生活垃圾问题得到妥善解决。

1.转变发展观念,科学定位。对于观念的转变,笔者认为,城市管理者应当认识到,垃圾处理投资固然可以增加GDP,但目的是改善人居环境。如果追求GDP增长,将垃圾焚烧作为“营利”产业对待,会扭曲其本来性质。垃圾是现今惟一增长的“资源”,必须得到妥善处理,“垃圾围城”困境必须破解;垃圾处理既造福当代也利在千秋,是公共事业,事关民众福祉,事关社会和谐,也是宜居环境的重要标志。垃圾是一个局部性问题,地方政府必须承担责任,建章立制,制定规划、出台政策,以免使自己作为公共利益承担者和利益纠纷仲裁者的身份遭到质疑,陷入“塔西陀陷阱”:无论说什么话、做什么事均得不到居民认可。垃圾处理是一个长期问题,不能拖、不能等也不能不解决,必须寻找一个当地居民接受的解决方案。换言之,城市生活垃圾不处理不行,但粗放式的处理也不行。

制定规划。将垃圾处理设施建设纳入“三规合一”总体安排;重视规划衔接,土地利用规划、建设规划等一经批准,就以法规的形式确定下来,以免“领导一动规划重弄”。

明确目标。近期,可在减量化的前提下将垃圾清运出去作为重点,以免成为污染源;又要尽可能还历史旧账,清除围城的“垃圾山”。中长期看,应选择适合当地条件的处理方式,减少垃圾填埋占地,因为部分城市已无地可埋垃圾,而且土地还要“留给子孙耕”,目的是还民众一个优美、舒适的环境。

明确处理顺序。应按“避免产生、循环使用、最终处置”的顺序处理垃圾,形成垃圾分类-回收利用-填埋、分类-堆肥-焚烧和分类-堆肥-焚烧-填埋等模式。垃圾减量化,要从源头做起;公众要改变消费观念和习惯。如到饭店吃饭尽可能“光盘”,剩下来打包带走;少用一次性产品,分类投放垃圾,废纸、废塑料等废物放到标有可回收字样的垃圾箱。完善回收系统,加强“两网融合”,为后续处理创造条件,解决“垃圾围城”难题。

2.从分类入手源头减量,排放必须达标。“邻避”成了一个普遍问题,究其原因主要有:一是政府以为“技术可行”就会得到民众认可,实际却不然;二是污染排放控制不力,臭气熏天、垃圾焚烧厂冒黑烟。政府对垃圾处理定位模糊、管理粗放;企业低价竞标,设施建设标准低;规划用地调整导致利益格局变化等,埋下了“邻避”隐患。“邻避”运动会产生“示范”效应,从个别地方向更大范围的地方“扩散”。

我国垃圾焚烧行业从2014年起提出蓝色焚烧理念:要求更严格的烟气排放标准,更高效的能源利用,更科学的资源循环,更透明的设施运行情况。与欧盟2000相比排放标准更为严格,二恶英、SOx、NOx和烟尘排放浓度目标更低。笔者在调研中了解到,北京神雾集团开发的生活垃圾裂解工艺,在原理上可以避免二恶英的产生,示范厂经一年多时间的运行,主要工艺和设备稳定可靠,专家评审认为“达到国际领先水平”。这种垃圾裂解工艺能否替代现有技术路线,人们拭目以待。

应完善标准和相关技术政策。严格的环境排放标准,可使得垃圾处理厂建在市政府或居民区旁,而不会造成群众的顾虑。研发先进、可靠、经济的处理技术,提高就地消纳生活垃圾的能力;实施技术准入目录管理,加强行业指导。建立完善的监测、统计和评价体系,规范市场,促进环境卫生产业的持续健康快速发展。

3.科学选址、合理补偿,让垃圾焚烧厂与居民和谐共处。垃圾焚烧厂选址,应技术可行、经济合理、环境可容纳、公众可接受,一要避免对环境和人体健康产生不利影响;二要考虑经济性,毕竟垃圾处理费用最终由居民承担。

政府应率先垂范。将垃圾焚烧厂建在机关单位附近,不仅海外已有先例,而且可以打消群众顾虑。垃圾问题的最终解决,需要当地政府和居民的有效沟通,携手共同面对。对受到垃圾焚烧厂影响或伤害的民众,应予以合理而充分赔偿。对补偿方式和补偿标准等问题应充分听取区县、街镇、企业和居民的意见,不断增强科学性、民主性和透明度。

台湾行政法的补(赔)偿机制,分两种类型:一是政府或工厂有“过失”情形下,可以进行损害赔偿(以身体或财产遭受污染的实质损害为基础)或损失补偿(精神上或道德上的损失);二是政府或工厂“没有过失”情形下,必须有“环保回馈”。这一做法值得借鉴。

政府通过电价补贴、垃圾处理费补贴,免费提供热源等方式,让周边居民享受垃圾焚烧厂建设的好处。垃圾焚烧厂要有改善小区生活质量的行动计划,如种树、建隔音墙和绿化带等,保护周边环境;建设卫生服务部门、教育宣传中心、干洗中心、健身广场等社区服务中心和活动场所,让周边居民享受公共服务;将垃圾处理厂建成绿色、自然、美好、功能复合的公园,集再生设计、低碳生活、宣传教育、娱乐体验等功能于一体,寓教于乐,为居民创造舒适的公共空间。

(作者系国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员、研究员)


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