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周宏春:垃圾焚烧“邻避”困境化解之策(下)

时间:2016-10-18 13:30

作者:周宏春

全民的积极参与,是化解“邻避”问题的成功关键。公众有环境知情权,也需要避免过分情绪化,甚至出现暴力行为;政府必须守得住底线:破解“垃圾围城”困境是目的,提高突发事件的应对能力,避免矛盾激化。

4.建立对话机制,加强协调沟通。化解“邻避”问题,需要建立一整套公众参与和有效沟通机制,以免政府习惯性地“为民做主”。政府以为做了环评、有了“科学依据”,民众就会欣然接受,事实却不然。在听证会上,没有反对意见不是正常的;听到的反对意见越多,越能避免“邻避”问题的出现。

避免“邻避”问题演化为协商余地狭小的激烈冲突,必须让项目论证时的协商和说服真正起作用。让释疑跟上质疑:项目会不会产生环境影响,要用数据摆事实讲道理,国外怎么做的、采用的是什么技术、居民健康如何保证等,要耐心释疑解惑,设身处地多从当地居民的角度思考问题,而不是简单的“我讲你听”。

主管部门要使规划更加公开透明,多倾听并尊重民意,并成为善于倾听、尊重民意的协调者、沟通者。尊重居民意见,有助于改善政府形象;而无视“邻避”运动的现实,甚至斥“刁民造反”“顾小家不顾大家”,“邻避”事件就会激化,后果会很严重。

5.加强信息披露,化解民众担忧。信息透明,是政府与公众建立互信的前提条件。信息透明,要从一开始就尊重公众的知情权。公众的愤怒根源之一,是发现“邻避”项目在不知情时已然开工。政府虽然强调在网上公开了信息,但方式之低效与信息之模糊饱受诟病,也是事后处理中民众对政府缺失信任感的原因。时至今日,“民可使由之,不可使知之”已不能作为办事规则了。关系到人民健康和财产安全的环境信息,应当在法律规定中强制要求披露。

公众在抗议中容易陷入“情绪主义”,因为从垃圾焚烧厂规划和选择开始就存在信息不透明问题,缺乏理性沟通和参与基础。日本的垃圾焚烧厂通过电子屏幕,实时显示污染物的排放数据;还经常开放,以便市民了解情况,化解市民担忧。东京的垃圾处理厂环境标准极为严格,参观人员戴白手套参观工厂后,手套仍是白色。“眼见为实”亲身感受有利于消除公众对垃圾焚烧厂的疑虑。

政府将信息公开、民意调查、听证会等加以制度化、规范化、程序化、法制化。企业应该尽可能向政府和公众提供完全信息,消除信息不完全和不对称对公众心理和政府决策的负面影响;除进行商务分析外,还应进行简明扼要、系统的风险分析,制定风险减轻与管理方案,及时公开发布并吸收公众和政府的意见,确保受影响区居民的知情权、表达权。

6.完善收费政策,保证垃圾处理设施正常运行。收费,是垃圾处理设施正常运行的前提。尽管我国政府有关部门发布了垃圾强制分类的相关文件,但现实中存在“源头分类”和“末端治理”的利益博弈。源头分类会受到既得利益集团的抵制:毕竟“多分出一吨,就会少烧一吨,少得一吨的财政补贴”。在垃圾焚烧论证会上,出现“挺烧”和“反烧”声音的交织碰撞在所难免。

自1848年英国出台《公共卫生法》以来,与垃圾处理处置有关的资源化利用、无害化处理等法规不断完善。日本近年来要求对垃圾焚烧灰渣进行高温熔融,《二恶英对策特别措施法》《循环型社会形成推进基本法》以及废弃物回收利用的法律陆续出台。从20世纪90年代起,日本实行收费制度,以抑制垃圾过快增长,也获得一定处理经费。

健全收费制度,按照“扔垃圾付费”原则,制定收费标准;选择稳定有效的载体,低成本高效率地收取垃圾费。制定并实施普惠性的财税政策,如抵押—返还政策、土地使用和税收优惠等,加大财政投入,引导社会资金进入废物回收和垃圾处理领域,使财政投入、收费与设施运营成本在财务上大致平衡。探索建立环境产业投资基金、发行市政债券、利用资本市场等多种形式,筹集必要的发展资金,促进环境卫生产业持续健康发展。

7.分清责任,形成“邻避”问题的长效化解机制。分清责任是垃圾焚烧厂与居民和谐共处的前提。2000年,东京将23区的垃圾处理交给各区政府,成立了“东京23区清扫一部事务组”:负责可燃垃圾的焚烧、大型垃圾破碎等环节,填埋则由东京都负责。大多数社区均有一处垃圾焚烧厂,有的区甚至有两座。一些小学紧挨着工厂,家长并不担心孩子健康会受到影响,环境优美和达标排放是前提。

伴随经济高速发展,东京垃圾呈爆炸性增长,部分垃圾未经焚烧就直接填埋,导致环境严重恶化。前东京都知事美浓部提出,在城市中心各区建垃圾焚烧厂;居民虽在垃圾焚烧上达成共识,但不愿意将焚烧厂建在自己社区,因此爆发“垃圾战争”。从1956年东京制定《焚烧工厂建设十年计划》到1978年焚烧厂开工建设,“垃圾战争”持续了22年之久。东京解决垃圾焚烧问题用了20年时间,我们能在一个晚上就解决垃圾焚烧“邻避”问题吗?

垃圾处理和管理是一项关系全社会的系统工程,涉及规划、环保、财政、税务、企业和民众等主体,需要综合协调,加强集成,形成合力。政府应发挥行政管理、市场管理、社会管理和公共管理职能,共同制定规划、规范与标准,加快政事分离、政企分离、事企分离的步伐,创造一个公平、公正、公开的市场环境,实现天蓝、地绿、水清的环境目标。

8.加强监测、监督,形成“邻避”问题化解的制度安排。环评是污染预防的重要措施,应当有独立性。群众有意见,可向人大提出申请,对项目进行听证;有质疑的群众由政府提供法律和资金援助。政府可以拿出政府的论证报告,公众也可以提出自己的认证报告,双方进行公开听证和讨论,并寻求意见的“交集”。

完善政府与社会监管制度。强化政府管理与监督作用;加强社区监督,赋予社区一定掌控权;引入第三方,监督垃圾焚烧厂污染物排放情况;发挥环保团体、专家学者以及媒体的监督作用,报道或揭发污染行为;发起公益性环境诉讼,或向政府主管部门提出环境信息公开的要求;通过发挥人大或政协代表的作用,依法对垃圾焚烧设施建设、营运进行指导、规范、监督。

建应对机制和预案。在主体上,利益相关者要有一定信用和妥协;管理或过程上,重视事先预防而不是事后应急;技术或对象上,有经济、社会、环境三重效益分析,对损失有足够补偿预案。避免“邻避”问题,还要有应对机制,启动法定调查程序,举行听证会,邀请利益相关方参与,而不能领导“说上就上、说停就停”,居民社区要发挥作用,对内协调居民意见,对外能统一发声。

9.提高公众素质和参与环保的能力。“邻避”问题的产生和兴起,是公民环境意识和权利意识的觉醒。伴随市场经济和公民社会的发育,民众萌发了“环境权益”意识;中学生的参与反映了这一“代际变化”的不可逆转,这就需要城市政府和管理者从观念到行为与时俱进。

公众是“理性经济人”,可借鉴我国台湾化解“邻避”问题的做法和经验:一、由当地人自己解决当地问题,而不必让“外地人”介入以免事件复杂化。二、政府部门只与小区居民谈“共同意见”,而不与每个人谈“个别意见”,因为每个人的诉求是不一样的。小区居民要事先讨论凝聚共识,政府可以提供会场和服务,力争在对话中形成“最大公约数”。

全民的积极参与,是化解“邻避”问题的成功关键。公众有环境知情权,也需要避免过分情绪化,甚至出现暴力行为;政府必须守得住底线:破解“垃圾围城”困境是目的,提高突发事件的应对能力,避免矛盾激化。党的十八届四中全会提出建立法制社会的要求,应更好地发挥法院的作用,避免流血冲突或危机社会安全的事件发生。

“邻避”问题,在相当长一段时间内仍将在我国出现,对此,政府和企业应当有一个清醒认识。严格划清“邻避”困境的环节相对困难,社会各方应积极探索“邻避”问题的化解途径,凝聚共识,一些措施需要贯穿垃圾管理的全过程,以免“邻避”问题阻碍社会的持续健康发展,从而实行天更蓝、水更清、环境更宜居的全面小康社会目标。

(作者系国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员、研究员)

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