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周宏春:“无废城市”建设评价指标与路线图研究

时间:2019-09-10 11:08

来源:中国社会科学院(内部文稿)》2019年第3期

作者:周宏春

固废危害大。固体废物问题,本质是发展方式、生活方式和消费模式问题。我国固废减量化、资源化和无害化的制度设计和实施的刚性不足。部分地区在城市规划、产业布局、基础设施建设等方面,对固废减量化、回收利用与处置考虑不足。未经科学处置的固废,长期存放、越境转移、非法掩埋,污染河源湖泊、农田土壤,并对居民健康和生态环境造成极大危害。管理部门的制度不协同,也加大固废污染程度。如有机废弃物(餐厨/厨余/市政污泥等)处理,厌氧技术落地的阻碍因素是不同部门主管的废物统一收集难;有机肥消纳成为产业化发展的制约因素,如污泥制作的园林用肥,城市园林部门不愿用,农业部门不让废弃物生产有机肥的还田[6]。建筑垃圾成分复杂,存在土壤和水污染隐患;堆放则出现滑坡影响人生安全的事件。有些城市用建筑垃圾建设公园,也存在安全隐患。

社会参与度不高。虽然公众的认识不断提高,但参与行动不够。在国办文件提出“保障设施用地”的背后,是环保设施选址难的问题越来越突出,甚至出现“邻避运动”。集散市场规范化程度与国家要求差距较大,对回收体系规范化、规模化和集约化引领作用较小;再生资源回收人员被认为是“捡垃圾”或“捡破烂”的,一些地方废物资源化利用的二次污染问题严重。有人认为进口“可循环利用的资源”质量好,影响国内回收体系的健全;有人对“再制造”不了解,当商品冠以“再制造”或“再生”时,便认为质量有问题。信息公开和宣传不到位,公众认识不足,参与度不高。

长效机制尚未形成。法律制度尚不完善。标准缺乏,给“无废城市”带来一定影响。尽管我国颁布了《固体废物污染环境防治法》等法律和制度文件,虽涉及固体废物资源化利用的相关内容,但种类不全、系统不健全,尚未形成完整体系。既有利益格局亟待打破。地方政府对环卫项目如垃圾清扫和收运有稳定的财务安排,且已包含在一般性财务预算中;垃圾减量和资源化利用,可能引起既得利益集团(如环卫系统和发电公司)的不满,因为原料下降了,得到的补贴会减少,公司收益也会受到影响。管理多头,在制度落实和管理方面,职责不清的现象比较突出,没有形成合力。

三、“无废城市”建设的指标体系讨论

“无废城市”,仅有定性描述是不够的,还要有定量评价。

1.“无废城市”建设指标体系构建的原则[7]

一是导向性。开展“无废城市”状况评价,具有目的导向性和“指挥棒”作用,旨在促进中国“无废城市”建设和运营管理,尤其是促进城市固体废物管理的转型升级,以尽可能少的资源消耗和污染物排放,完成我国工业化和城市化的历史任务具有重大意义。

二是数据的可获得。如果收集不到基础数据,即使有了评价指标体系乃至成熟的评价方法,意义也不大。一般而言,科学研究需要第一手数据,可通过实验等途径来获得;社会科学一般通过数据采集并加以分析研究得出结论;统计、评价等一般采用二手数据,并建立指标体系进行评价。

三是权威性。无论采取什么样的途径获取数据,都应该是真实的或者是权威的,结果至少可以自圆其说。即使是通过调查、走访等途径获得的第一手数据,也应当是真实的而不是编造的。当然,即使采自统计年鉴的数据,也存在数据的调整问题,或者其他原因的修订问题,世界各国无一例外。

四是可重现性。一组数据一个作者可以获得,换了评价主体也能获得,不会因为行为主体的改变而出现数据的颠覆性变化。这一点,对于科学研究尤为重要。对建立评价指标或指标体系,不管是权威人物还是普通公众,都不能编造数据,都应当重视数据的重现性。

五是量纲一致性。这对采用众多数据进行某种评价时尤为重要。采用一组数据评价某一件事情时,要么用一手数据,要么用经过处理的无量纲数据;无论如何均应使研究或评价采用的数据是同一个量纲的,而不能有些是原始数据,有些是经过加减乘除得出的数据。那样的话,由于某类数据的权重有了叠加,得出的结果难免有失偏颇。

六是可比性。采用的评价数据应当尽可能连续获得,这样评价结果才有可比性。采用的数据必须前后一致,今年采集的这组数据,明年还能采集到同样指标的一组数据;不能今年用这样的数据,明年就采集不到了。采用连续的数据,评价得出的结果可以判断评价的对象变化情况:是变好了、没有变或变坏了。

七是非相关性。对一组数据,尽可能减少数据之间的相关性;如果相关系数大,会带来某类数据的权重增加,不利于结论的可靠性。用数学的语言表述就是,两组数据之间的相关性至少应该小于0.7,理论上应该不大于0.5.我国生态文明建设、绿色发展指标,可作为“无废城市”指标体系的参照,在指标选取和评价时应避免采用相关性较大的指标。

八是完整性。为评价某件事情的发展或问题,应将与此类事情有关的情况尽可能纳入评价指标体系,使评价结果具有公正性。“无废城市”指标体系要设定核心指标,包括源头减量、资源化利用和无害化处理等,最终得出“无废城市”建设程度指数。

2.“无废城市”建设指标体系构建的相关讨论

“无废城市”建设指标体系构建,要从实际出发,经过探索、试点检验、逐步完善,最终确定下来。通过数量上而不是定性的评价,引导“无废城市”持续、健康发展。

指标体系的组成与确立,《方案》已有成熟做法。如到2020年的目标,较好衔接了相关部委已有文件的目标。如“大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长”,与国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅《关于推进大宗固体废弃物综合利用产业集聚发展的通知》(发改办环资〔2019〕44号)中的目标衔接。主要农业废弃物资源化利用,与《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》中的目标挂钩。生活垃圾减量化资源化水平全面提升,与《生活垃圾分类制度实施方案》(国办发〔2017〕26号)中的主要目标已经衔接。《生活垃圾分类制度实施方案》提出,到2020年底基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系,形成可复制、可推广的生活垃圾分类利用模式。危险废物全面安全管控,与突发环境事件应急管理要求吻合。

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