仇保兴同志在贯彻《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》座谈会上的讲话

解放思想 明确政策 加快进程
——仇保兴同志在贯彻《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》座谈会上的讲话
（2003年1月22日 根据录音整理）

　　加快市政公用行业市场化改革是今年工作的重点。建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》已经下发，这个文件主要是起到投石问路的作用，先是启动大家改革的思想，把基层的积极性调动起来，打开市政公用行业的改革之门。当然，改革的方法和措施不可能一开始就很完善或很明确，没有任何协商余地。任何东西刚开始就很权威，不一定是件好事。我国20多年的改革，就是按摸着石头过河随机决策的路子走过来的。市政公用行业的改革可以说是计划经济体制的最后一个堡垒。要在最后一个堡垒或者说是政府的“亲生儿子”身上动土，确实是一个比较敏感的问题，需要我们有步骤、有政策、有方案，循序渐进地推进，才能取得胜利。从讨论的情况看，大家地加快市政公用市场化进程的改革还存在着一些疑虑，也提出了一些问题。我认为大家所提的这些问题都很有针对性。提对问题也就是解决了问题一半，然后找出解决这些问题的答案，回去以后理直气壮地推行这项改革，那我们这次会议的目的也就达到了。今年城建系统任务繁重，其中最难的就是市政公用行业的改革。所以，我们要把这项工作贯穿于今后若干年城建工作的全过程，成为城建部门今后工作一以贯之的一条主线。城建系统其他方面的评比表彰工作是多做一些、还是少做一些，奖牌是多发几个还是少发几个，是发给城市领导个人，还是发给群众，都不是最主要的。最主要的是通过城市基础设施建设运行管理的市场化改革，来有效地增加投入和提高运行效率，以适应城镇化高速期的需要。

　　一、解放思想，提高认识

　　加快推进市政公用行业的市场化改革，必须认真贯彻十六大的精神，进一步解放思想，提高认识。当前，我国市政公用行业的发展正面临着以下几对矛盾：

　　一是城镇化高速发展与基础设施短缺相伴随的矛盾。所有的国家在城市化过程中都曾出现基础设施短缺的现象，特别是在拉美、非洲及印度等国家的一些城市，半座城市被垃圾山、污水和贫民窟所包围，生活条件急剧恶化，造成了灾害、瘟疫的大面积蔓延。即使是西方发达国家，在城镇化的过程中也同样经历过这样的灾难，被称之为最黑暗的年代。走有中国特色的城镇化道路，我们就要全面总结西方发达国家和发展中国家所经历的错误和痛苦，以避免重蹈覆辙。这就是我们社会主义国家应该做的事。解决基础设施短缺的问题，要靠我们广开投资渠道，增加投入。联合国提出，发展中国家在城市化过程中，基础设施的投入一般不应该低于GDP的3-5%，但我国绝大多数城市都只有百分之二点几，就像上海发展如此之快、基础设施较为完备的城市，也只达到5%。所以，基础设施短缺是我国城镇化过程中最为挠头的一个问题。

　　二是市政公用设施短缺与既有设施运行效益的下降并存的矛盾。改革开放20年来，包括国有企业在内的所有行业的效益都提升了，而处于垄断经营的市政公用行业，不论是自来水厂、污水处理厂，还是公交公司，凡是仍然采取老体制经营的，虽然所提供的公共产品和服务价格不断上扬，但运行效益却在下滑，亏损额在扩大。老体制所带来的弊端已越来越明显。城建司曾对这些没有改革行业的运行效益及变化情况作过一个调查。当然，有的城市因为就业非常困难，就把市政公用事业单位看成是安排就业的好场所，一些领导同志的七大姑、八大姨都往这里安排，所以，这些单位往往人满为患。前段时间，我到合肥调研，考察了运行管理较好的某污水处理厂，在该厂负责的是一位女同志，比较干练，对上级打招呼要求给予安排的人，她都不要，一座日处理30万吨的污水处理厂，工作人员只有68人。如像别的地方一样敞开安排的话，200人也不够。但这样的企业毕竟是极少数。所以，面对运行效率的下滑，再不改革，市政公用行业将难以为继，也难以面对老百姓对提高生活条件的呼声。

　　三是污染治理设施建设跟不上污染排放量不断扩大的矛盾。尽管这几年各级政府投入那么多资金用于治污设施的建设，国债的投放也空前扩大，但是每年排向江河的生活污水数量不仅没有减少，而且还在增加。随着排污量不断扩大，无论是生活垃圾，还是生活污水，数量增加非常快。在经济高速增长的过程中，洗衣机、抽水马桶的利用，再加上每年大约有2000万的农民进入城市，这几项因素迭加，所产生的污水量每年递增五至六个百分点，生活垃圾产生量近年来以5%-8%的速度增加，而我们污水处理设施的建设和治污的手段还跟不上这个需求。现在，70%的城市河道已经全部劣于五类水标准，已被严重污染，要治理需投入大量的资金。许多排污设施由于管网不配套，运行不到位，后续资金不配套，导致设施处理能力放空。据说有一个城市的污水处理厂，把沉淀池全部改成养鱼池来维持职工生计，放任污水哗哗地流，这是对我们是极大的讽刺。

　　四是投资需求缺口大与投资渠道狭窄的矛盾。目前，我国每年用于基础设施的投资将近4000亿元，其中国家财政投资包括国债、中央的转移支付只占总投资5.7%。这是在近几年国债投放量较大的情况下才达到的，如果没有国债投资，中央财政转移支付只占1.2%；引进外资参与基础设施建设，最好的年份达为4.39%；城市维护费资金占整个投资的14.6%。所以，无论是城市维护费，还是外资以及国家财政资金，三项合计还不到总投资的20%，其余80%的资金要靠社会资金和银行信贷来解决。所以，市政公用行业正面临着群众对其要求是越来越高与设施运行效率越来越低，投入需求越来越大与投资渠道越来越窄的问题。国家大量发放国债资金，今年可能是最后一年。因为国家发放国债的最大目的就是启动消费，启动消费的项目是有选择性的，开头的那些项目都是填平补齐的“短平快”项目，启动内需的效果比较好，等这些项目结束了，后面那些项目的效果就难以为继了，再加上国家财政赤字已接近国际认定的警戒线，所以国务院也正考虑准备终止国债的投放。前几年，国家每年国债投放的资金是1300亿元，其中城建部分的投入是160多亿元，但明年可能就没有了。国家转移支付的资金，将从占城建基金总额的5.1%下降至1.2%。所以，面对着城镇化高速发展、污染量不断扩大、投资渠道不足和运行效益日薄西山的严峻形势，逼着我们去加快改革。不进行改革，市政公用行业只能是死路一条，而且我们作为市政公用行业的主管部门，自己不动手进行改革，别的部门更难从外部进行推动。只有自己革自己的命，整个市政公用行业的改革才能顺利启动。

　　当前，有的同志对加快市政公用行业市场化进程还存有一些错误的认识，甚至还有反对的声音。概括起来，主要有以下三点：

　　一是认为现在西方发达国家也没有对市政公用行业进行改革，或者只是改了一小部分，更何况我们是社会主义国家，政府在基础设施建设领域起主导作用，急着去进行改革干什么？不少同志出国考察了解到，许多国外的市政公用设施都是国有的，运行管理体制比我国还僵化，特别是在北欧一些国家。它们也想对此进行改革，但改革的步子很慢。据此，我们有的干部就认为，国外市场化搞了这么多年了，可谓是市场化的老祖宗，而我们刚从计划经济转向市场经济，市政公用行业的市场化改革还要向国外学习，而国外现在还没对市政公用行业实行市场化，为什么我们要急忙进行市场化改革？这是我们一部分同志头脑中存在的疑惑。我认为，这些疑虑必须澄清。

　　国外市场化进程大致分三个阶段。17、18世纪，城市化在西方主要发达国家兴起。城市化刚启动时，各级政府头脑的主要思想武器是亚当·斯密的“市场万能论”。认为市场是万能的，政府不要去干预，最好的政府就是“守夜人”的政府，对市场干预最少的政府就是好政府。所以，这一时期的城市基础设施基本上有私人投资经营。但在城市规划没有调控到位和法治不健全的情况下，多数私人经营的基础设施都是与当地权力相结合的，基础设施分布不公平，穷富悬殊，贫民区没有任何基础设施，城市污水、垃圾排放放任自流。而富人区的配套设施奢侈浪费，整个社会处在一个非常不均衡的状态，没有形成完整的城市基础设施规划、建设和管理的良性循环体系。这种状态一直延续到20世纪30年代发生世界经济大危机时。这时，亚当·斯密的“市场万能论”受到质疑，认为是由于放纵市场调节导致了经济危机的发生。这一场经济大危机，使得世界GDP总量下滑了30%，发达资本主义国家40%的人面临了失业。延用了两个世纪的“市场万能论”此时被全面否定，西方国家相继强化了政府对经济的全面干预，认为只有政府的有效干预，才能达到就业和经济增长的两全齐美，也就是凯恩斯的“全能政府论”。城市基础设施全盘国有化也由此开始，政府逐步收购私人手里的资产，城市所有的基础设施几乎全部以国有的名义投资，再加上以美国为代表的一些国家，通过大量地建设基础设施来刺激内需，此时西方国家基础设施的国有化达到了极点。在随后的几十年间，不仅仅是社会主义搞经济国有化，资本主义的经济国有化也是空前绝后的，如那时法国经济的国有化程度达85%，英国达到75%，比我国现在的水平还要高，基础设施领域的国有化就更不用说了。一直到了20世纪60年代，许多经济学家重新认识到，30多年来国有化的扩张，带来了经济效益的下滑、管理机构的膨张和政府运行效益的日益低下。一些经济学家经过反思，得出“全能政府论”是非常荒谬的。最有代表性的人物是奥地利经济学家哈耶克，他与凯恩斯就政府和市场在经济发展过程中的作为这一问题持续论战了40年。但在那个国有论和政府调控论占上风的年代，凯恩斯有广大的拥护者，还有政府作为后台，所以每一次论战均以哈耶克的失败而告终。到了20世纪70年代，随着西方经济全面陷入“滞胀”而难以自拔，大家才逐步认识到政府调控市场实在是乏力，难以为继了，“政府万能论”已捉襟见肘，日趋没落。哈耶克是新一代的自由主义代表人，他和美国经济学家布坎南、弗里德曼等人认为，政府不能做市场有能力做的事情，只能做市场做不了、做起来不合算的、反复证明做不了的事。1974年，前后经过40年的论战且屡战屡败的哈耶克，以其新古典自由主义的经济理论而获得诺贝尔奖。他推崇的是政府失效论，认为政府往往是低效率的代名词。有的领域之所以采取国有的方式，实行政府调控，这是迫不得已的事情，应尽量避免采取这样的方式。英国的撒切尔、美国的里根全盘接受了哈耶克等经济学家的理论，从70年代开始把大量的国有企业转为民营或私有。这种放松政府管制的浪潮确实挽救了英国这一老牌资本主义国家，也使得美国持续12年保持经济快速增长。因为通过这样的改革，把大批不该由政府背的包袱都卸掉了，大批不合理的开支减少了。不到十年时间，美国因此项改革获得了400亿美元的巨大收益。

　　二是西方国家经历了长时间的国有与私有的反复，为什么还有那么多国有企业呢？这是因为不少西方国家尤其是欧洲一些老牌的资本主义国家，走的是一条高福利、高税收之路。在西欧一些国家，小孩从出生一直到大学毕业的所有费用均由国家承担。在德国，一直读到博士的费用也由国家支付。另外国家还提供医疗、养老等许多保障。其中有些保障制度也使中国移民大赚便宜，如国家对生育孩子给予补贴，生一个孩子给一份补贴，两孩子三份补贴，三个孩子五份补贴。在法国生三个孩子的话，国家给予家庭的补贴比一般工人的工资都高，结果许多温州人到了法国穷生孩子，生了孩子拿法国政府的补贴，一个月几千法郎，同时还免费领取很多食品。这些国家的失业或待业者，光靠政府补贴就可以维持较好的生活。在这种高福利政策下，人们工作的积极性大受影响，这些国家由此也陷入了高福利的陷阱，导致社会运行成本很高、经济发展滞缓。我们中国绝对要避免这种高福利的陷阱。但西方国家避免不了，因为政府的每一任、每一政党上台，都曾向选民许诺增加福利，哪一任也不敢减少，减少福利就意味马上下台，只得硬撑着。高福利的政策必然带来高税收，结果使得有钱的人都把钱存到免税和低税的国家或别的地区去了，造成国内资本的大量外流。

　　西方国家以国有为主的城市基础建设，基本上是高福利政策的一种延伸和补充，这是我国绝对不能学的，也是学不起的，我们作为初级阶段的社会主义国家承受不起这个代价。中央领导同志有一次在中央党校作报告时讲到，什么叫社会主义？在生产力意义方面，就是宏观的经济效益要超过资本主义，微观的经济效益也要超过资本主义。只有这样，社会主义才能打败资本主义，才能取代资本主义。我国如果陷入了高福利的陷阱，什么都是国有的，什么都是低效率的，宏观和微观的效益都比人家低，那我们只能被人家所打败。

　　三是有的同志还认为城市基础设施的市场化改革非常困难，因为这些都是政府应该提供的公共品，难以进行市场化。这种观点是非常错误的。世界银行根据公众的消费特点、收费的权利、设施服务公平性、市场的竞争能力以及环境外部性这五项指标，对所有的城市公用设施进行分级，市场化程度最高的定为3，最低的定为1。市场化程度在1.8以上的领域，都可以采用市场化的方式运作。城市的垃圾收集市场化程度最高，为2.8，污水分散处理为2.4，污水集中处理2.0，公共汽车是2.2，除了城市道路是1.2外，绝大多数公用设施都在1.8以上，都可以用市场化来推进改革。

　　总之，我们要充分看到当前遇到问题的紧迫性，认清北欧等资本主义国家高福利陷阱所带来的危害，进而从西方国家改革的一些历史和所犯的错误中吸取教训。同时也要看到我们当前城市基础设施领域可供市场化改革的余地还很大，大家一定要解放思想、提高认识。

　　二、抓住机遇，启动改革

　　任何一项改革都是从下而上，而不是从上而下的。美国著名社会学家奈斯比特认为：风尚从上而下，改革创新从下而上。从上而下的改革，那不是改革，而是推行。因为从上而下的“改革”，不需要群众的创造，不需要我们去总结群众的发明，也不要去动脑筋，照搬照套，按照上级的文件办就行了。加快市政公用行业市场化改革，是需要攻坚的改革，需要各地去创造、去探索。建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，全面放开了市政公用设施领域，各地要按照该意见尽快启动这方面的改革。建设部将对各地的改革实践及时进行总结，好的做法和经验就予以推广，改革中出现了差错就予以纠正。改革就是这样一个过程。推进市政公用行业的市场化改革，我们不可能发一个万事齐备的文件对改革做出明确的规定，把开头怎么改，中间怎么改，后来怎么改，将会遇到什么问题，可采用何种方式去解决等说得明明白白，这样的改革那等于是不改。改革就是要求大家去创造、去创新，去做别人没有做过的事情。文件上没有写明的、法律上没有明确的或没有详细的政策可以依照的事情，才需要我们去实践探索，这样才称之为改革。

　　不要以为市政公用行业市场化改革很难，其实我们也有一些先导模式可以借鉴。以下几种模式，现在看来已经发市场化之先机了。

　　（1）事业单位改为企业。北京、上海等地已经这样做了，将事业单位改成企业。这是基础性的工作，可以单兵推进，也可以结合其他改革措施一并进行。

　　（2）把一统城市的国有垄断公司分拆为几家公司，模拟市场机制运作。如南京市把公交公司一分为三，原来的亏损企业现已成为盈利企业。市场机制的核心：一是竞争，以竞争来决定胜负；二是用自己的钱对自己负责。通过投资主体多元化，自己监督自己，自己对自己的决策负责。国有企业为什么搞不好？就是因为缺乏这样的机制，要靠外部来监督。而一旦引入竞争机制，企业有了替代性威胁，随时有别的公司可接替你的经营项目，事情就好办了。如南京公交公司，改革之初是一分为二，为防止本地两家公司互相串谋，后又引入一家香港公司，三家公司同时竞争。判断公交公司运行效益的高低非常简单，就是一台车配备几个人。甲公司一台车配1.2人，而乙公司是3.8人，甲公司盈利，乙公司亏损，问题的症结就找到了。引入竞争机制，通俗地讲是“挑动企业斗企业”。如电信、电力公司原来是一统天下，现在电信公司已分成移动、联通、网通三家，如果加上铁通，那就是一分为四了。电力公司是分成六家电网公司，就为了引入竞争机制。竞争是市场化的一大法宝。城市经营管理的实践也证明，由一家企业来一统大城市的某一经营项目，就会造成竞争活力的消退。

　　（3）推行管理合同。就是公司的资产通过全同的方式全权委托专业管理公司进行经营管理。这种模式在旅游服务业应用得比较好，许多宾馆包括部队所属的宾馆也采用这种方式。如有一家原来每年亏损800万元的宾馆，委托一家专业管理公司来经营管理，结果现在每年盈利600万元。合同制管理、品牌管理在旅游行业已取得非常明显的效益。用成熟的技术经验、标准化的管理模式、便利的测算标准，对新建污水、垃圾处理厂实行全程管理。如通过这一套测算标准对污水处理厂的运行成本进行测算，并与国际先进水平进行比较分析，就可以找出那些方面的运行成本高了。给排水系统化是我国的创造，往往带有行政性撮合的痕迹，后遗症较大，国外不太采用。污水处理厂往往是亏损的，而自来水厂是盈利的，把两者合在一起解决收费困难，实行给排水收费系统一体化则较为实用。

　　（4）创建可市场化项目，进一步扩大竞争的范围。例如冠名权、公交线路经营权的招标拍卖，公共绿地养护、街道清洁经营权的招投标等等。实践证明，凡是这样做的效果都比较好，绿化养护、街道广场清洁养护费下降幅度一般都达到30%-40%。

　　（5）特许经营。现在，国际上的特许经营通常是采取BOT的方式，如温州东庄的垃圾发电厂就是按照BOT方式建设的，还比较成功。但大量的还是TOT的方式，就是将已经建成的自来水厂、污水处理厂通过经营权有偿转让给外商，经营期满后再收回。由于这种模式是由民营企业和外商直接租赁管理现成的项目，不需要承担建设期的风险和土地征用处理等棘手的问题，所以有较大的吸引力。

　　（6）公私合营股份制。对新建项目，首先成立独立企业或项目公司，在财政注入部分资本金的情况下着手项目筹建，然后在每个建设环节通过招投标，公开招商引资入股，不断扩充资本金，转换企业所有制性质，最后达到既以最少的投入、最快的速度建成项目，又能以最优的企业机制来经营项目。

　　（7）有些项目经过批准，投资者也可以永久性地拥有，也就是BOO模式，使得投资者可从更长的期限来考虑回报问题，可使用户的负担进一步减轻。这也是国外流行的PPP混合模式之一，使得城市基础设施的公益性和市场性得到较完美的结合。

　　另外，大家都希望部里要进一步明确改革的政策，这种心情可以理解。但是，改革的政策，说白了是地方在改革实践中创造的，建设部只能是总结推广各地成功的经验，不可能是自己发明某个具体的政策要各地去执行。当然，推进市政公用行业的市场化改革，需要确定几项原则。市政公用行业的市场化改革，必然涉及产权，这就要求：一是投资主体多元化，投资途径多样化。这不仅关系到能否增加投资的数量，更重要的是创造了现代法人治理结构的基础，而国有独资则没有这种机制的土壤。二是收费一定要到位。这是市场化改革的一个前提条件。根据“保本微利”原则确定的收费措施不到位，改革就难以启动。现在，这方面的大多数政策都放开了，而且地方政府所拥有的权力很大，只要地方政府同意，收费不应成为问题，更何况在我国污水未治理就可以先收费。这在许多发展中国家也没这样做。但目前城市垃圾收费体系尚未建立，尚缺市场化融资的保证。三是要全面消减行业进入成本。市政公用行业是一个新兴行业，资金较为缺乏，原来只有一条国有财政的投资途径。而现在本行业之外的社会资金较为充裕。为吸引外部资金进入市政公用设施领域，建设部出台的文件取消了企业资质的要求，削减了跨行业、跨地区、跨所有制性质进入的门槛，谁都可以去投资，人人都可以参与市政公用设施建设，市场全放开了。四是提供优惠。为推进市政公用行业的市场化改革，地方政府应在用电、用水、用地和税收等方面提供优惠。五是对市场化改革搞得好的单位给予一定的财力支持。

　　当前，推进市政公用行业市场化改革可能遇到的问题和疑虑，我认为有以下几个方面值得认真去消除。

　　第一，改革政策的稳定性与连续性问题。一些地方政府的信誉度不高，这是个亟待解决的问题。政策说变就变，一任书记、一任市长，一个政策，这是非常忌讳的，也是当前引发市场化成本过高的原因。外来投资者一进入某城市投资建设，往往先与政府领导拉关系，套近乎，就是这个道理。现在，有意投资建设污水、垃圾处理项目的公司，不论是国内的还是国外的，往往有一定的权力背景，许多资金雄厚但没有“背景”的企业则往往裹足不前，他们就怕地方政府的政策不稳定而造成投资门槛过高。地方政府如果讲信誉，遵法治，这些问题就可迎刃而解。

　　第二，项目建设中的风险问题。以政府财政投资的重大项目，我们很喜欢成立指挥部来协调工程建设，而且还非常有效。就是用上级权力来制约地方上的一些权力，用县的权力制约乡的权力，用乡的权力制约村的权力，从而降低工程建设成本。不然，由外来投资者直接与农民打交道，进行征地拆迁，往往会被敲竹扛，导致建设成本的上升。这也是我国流行的BOT变种TOT模式。在市政公用行业的建设运营管理上，我们确实还没有一整套规范的东西。

　　第三，项目投产后的经营风险。投产后最大的经营风险就是欠费，尤其是国有大企业的欠费，是风险中的风险。如何把这些风险降低到最低的程度，是我们大家应注意解决的问题。在以往的招商引资中，有的地方政府为了引进国外企业的资金，盲目地进行攀比，承诺给外商以保底利润，结果贻害无穷。当时的借款年利率达到15%，而现在的银行同期利率不到2%，至今仍以合同承诺付息，按15%来计算就不得了。外商既然有了保底利润，就必然不会在经营机制、技术更新和运行效益上动脑子、花功夫，所以也就达不到应有的改革目的。改革的目的，是为了引进竞争机制，提高运行效率和治污水平。而给外商以固定的回报率保底，实际上是消灭了竞争机制，那些应有的节约成本的措施也不起作用了，最终的结果只能是花了很高的代价，借了一笔资金，然后以百分之十几的回报率偿还给外商，没过几年外商本利全收。这样的建设成本，比我们自己从国内银行贷款高多了。今后所采用的BOT方式融资，一般不能搞固定回报率。在市场机制尚不健全、风险较大的西部城市，可采用与人民币利率挂钩的浮动回报率。因此，搞特许经营，必须按照国际通用的规则去做。在运作的过程中，政府和企业的责任必须要有明确的界定。政府不能统包企业所有的经营风险，但是政府应该承担和减少其应有的政策性和信誉性风险。

　　当前改革疑虑比较大的就是率先要启动的事业单位改企业。实际上，事业单位改企业不是很难，有两个模式可以参照：一是国有企业改制。那么多国有工业企业都实行了改制。二是科技事业单位全面改为企业。最后剩下来的就是市政公用行业这一块。按照以上两大业改制的经验，在改革过程中，只要把老职工尤其是科技人员的医疗保险、养老保险妥善处理好了，其它问题的解决就比较容易。

　　之所以要求大家抓住机遇，是因为今年可能是国家发放国债的最后一年，国债中的35亿元用于城市污水和垃圾处理产业化补助，哪个地方市政公用行业市场化推进得快，谁就可能优先得到国债资金，而明年再搞也没有了。希望大家抓住这个机遇，乘势而上。

　　三、规范程序，强化监督

　　在改革开放初期，就曾遇到这样的问题：银行所属的饭店是由银行的职工来经营，煤矿所属的饭店由煤矿企业职工来经营。后来，饭店放开经营了，国际专业管理公司进入中国，对许多饭店实施承包经营，如总参投资的王府饭店，就由马来西亚的一家公司经营管理，当时还是1989年的时候。由国际专业管理公司来经营管理的饭店，才会使客源纳入国际大循环，其经营效益和管理水平才会上一个台阶。市政公用行业的市场化改革也需要走这样的路子。

　　首先，扩大信息，降低市场交易的成本。要打破地区之间、行业之间的封锁和行业资质壁垒，谁都可以进入市政公用设施领域。比如某投资者有资金实力，而不懂污水、垃圾处理，但他一旦进入这个行业，一些人就会很自然地聚集到他那里，那怕他是一位农民，也不可能用种玉米的办法来处理污水，肯定会找到一些专家来做，并招用一批有技术的、懂行业的人员，进行合理的人力资源配置。建设部和有关行业协会将及时组织专家对污水和垃圾处理的新技术、新装备进行技术和经济适用性鉴定评估和认定，并适时进行信息发布。定期召开全国性的城市基础设施建设项目交易会，进一步降低市场交易成本，促使更多的企业进入这一行业。

　　其次，公开招标，充分地扩大市场的范围。只有通过公开招标，才能优胜劣汰，选择真正有实力懂技术善经营的投资者。公开招标虽说不是万能的，但没有公开招标是万万不能的。早在17世纪，英国人发明了公开招标这一种办法，并应用于市政公用行业的市场化改革。到19世纪70年代，法国普遍采用了这种办法，用公开招标的方式获取市政公用行业的特许经营权。但公开招标的方式也存在一些问题，最大的问题是竞投者相互串标，除了横向串标以外，还有纵向的即竞投者与发标者之间的串标。在我们市政公用行业的市场化改革试点中，这样的问题已经出现了，而且相当严重，已成为非常严重的腐败问题，也窒息了我们的市场化改革。例如有的城市的污水处理由某一外商垄断，在资产评估和成本测算过程中，外商对政府部门技术主管进行贿赂，并承诺为其提供高级职务与高年薪，其结果当然是国有资产的大量流失和污水治理成本的高估。尽管公开招标存在这样那样的问题，但对于降低门槛，扩大引资范围是非常有效的，必须坚定不移推行这项工作。

　　第三，培养合格的市场中介机构。有些事情，由中介机构去操作或由政府去操作，风险是不一样的。如由中介机构来操作项目的招投标，它有一整套的约束自己行为的办法。中介机构对市场比较了解，与市场经济近，而政府在这方面却是陌生的。世行、亚行在投资建设污水处理项目时，所采取一整套办法就是由中介组织来组织实施的。我国市政公用事业走市场化之路，市场化程度的高低，也就是市场发育的程度如何，取决于地方政府对它的培育。市场发育程度越高，就意味着我们的规则越透明，从中舞弊的可能性就越小。市场主体的成熟程度越高，运行成本越低，我们推行的一整套措施所产生的效果就越好，对公用设施投资力度就更大，运行效益就更高。

　　政府在推进市场化进程的初期介入，目的就是为了今后的退出。在这一过程中，我们要实现这样几个目标：一是鼓励越来越多的企业参与城市基础设施的投资、经营与管理。二是保证城市基础设施长期稳定的经营。尤其是政策必须要稳定。三是实现经济效益与社会效益的统一。四是以较低的运行成本运营，减轻老百姓的负担。城建司对此要作一些调研，对不同城市、不同等级的污水处理厂每吨污水的处理费用，应该有一个基本的评价指标。五是地方政府尽可能减少事后干预。在特许经营过程中，要尽可能地把能预计到的纠纷处理在事前，如果是事后处理，那就很麻烦了，届时就很难说清楚。

　　第四，规范合同，强化监督。就是为了最低程度地减少权责不清，防止二次污染，减少政府事后不必要的干预。这里有一个如何规范的问题。如从业者通过公开拍卖的方式取得了出租车经营权，而有的地方政府却出台一个政策，规定若从业者违规13次，就取消其经营权。而实际上，出租车经营权是他从市场竞争中取得的，是一种财产权，是私有财产的组成部分。《宪法》修改时就包括这样的内容。假如从业者犯了几次错误，这部分私有财产就被剥夺，等于单位领导批评了某同志几次后，该同志的房改房就应该被没收一样。这是什么逻辑？经营权是个人财产权，是受法律保护的，除非发生与财产直接有关系的恶意犯罪，私人财产与人身安全一样，任何人不得剥夺和侵犯。有的地方却认为这样的财产像吃大锅饭时期的国有资产那样，是可以随意调度的。对此，我们应建立一套较规范的合同管理规定。如重大事情应有报告制度，像公司的发展规划、财务人事变动等，被授予特许经营权的公司应该主动报告。政府要有专门的监督机构或委托社会中介组织代理服务，对公司的产品包括污水出水水质、垃圾渗漏液和沼气处理程度、运行质量有全面检查的权力。对一些不可抗拒的因素，如国家重大的政策变动所引发的责任问题，都应做出明确的界定。这样合同就非常完备，也就减少了事后的麻烦。规范合同与强化监管，这两者是一致的，需要我们去探索。既要部里提供一些规范的标准合同，更需要大家努力去创造，贡献你们的智慧，才能把这项工作做得更好。所以，大家回去以后，不要等待，根据今天会上讨论的这些原则，学习借鉴改革先行一步地方的经验和教训，着手制定市政公用行业市场化改革的方案。但是，最可贵的是先行动起来，只有行动起来，才会思考起来，才能完善起来，我们的改革也才能有条不紊的摸着石头过河，一步一步向前迈进，最后达到我们的目的。为了更好地推进市政公用行业的市场化改革，部里将适时为大家举办几次研讨会，相互交流改革经验，取长补短，下情上达，上情下达，从而以最低的成本、最小的风险、最大的广度和最快的进度来推进这项改革。

一位农民，也不可能用种玉米的办法来处理污水，肯定会找到一些专家来做，并招用一批有技术的、懂行业的人员，进行合理的人力资源配置。建设部和有关行业协会将及时组织专家对污水和垃圾处理的新技术、新装备进行技术和经济适用性鉴定评估和认定，并适时进行信

编辑：谢晓慧