傅涛：流域生态系统健康管理政策思考

流域生态系统管理一直是我国环境管理领域的一个重点。随着环境治理工作的推进，公众对于环境治理效果的期望越来越高，促进以点为基础的环境治理项目产生出整体的流域治理效果应该成为流域管理工作新的常态。流域治理因为跨区域、跨部门，比单个城市的环境治理更加复杂，更具挑战性。随着我国重点领域投融资机制的改革、大资本时代的到来，以及环境信息公开与公众参与的强化，流域治理面临新的社会与政策环境。在此背景下，我们对流域治理的特点与管理的难点进行了梳理，并从流域治理的管理体制、水资源费政策、政府购买公共服务、流域治理的系统设计层面提出了几点建议，供业内参考。

一、流域管理的新常态

（一）投融资体制改革深入影响流域治理

一直以来，环境治理主要是地方的事权，正如我国《环境保护法》中所规定的，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”中央主要是在上层制定生态功能区划、总量管理等，运用三同时制度、环境影响评价制度、排污权交易等各种行政、经济手段推动管理。环保的管理思路也主要是不断对地方政府加压。然而，事权和财权的不对等在环境管理领域非常明显。在财权上，属于中央职权范围内的事务资金相对充足，而地方政府职权范围内的事情资金相对缺乏。除了转移支付之外，环境治理百分之九十的事权属于地方政府。过去，地方投融资平台的很大一部分资金，被地方政府用于各地水务、垃圾处理、生态修复等。

而从党的十八大以来，我国行政体制一直在发生大的变化。2014年11月，国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）。此前，国务院亦发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），财政部发布《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）。随着这一系列文件的出台，我国投融资体制进入改革的快车道。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》文件中，很多条款都与环保产业直接相关，直接涉及基础设施、环境保护与生态建设领域的投融资体制改革。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等文件发布后，地方投融资平台的清理，无疑也将改变地方政府环境保护、流域治理投融资来源的结构，对环境治理结构与流域管理都产生深刻的影响。

（二）越来越多的公众参与直接影响环境产业发展

越来越多的公众参与活动直接影响环境产业的发展。《中华人民共和国环境保护法（2014年修订）》第五章专门对“信息公开与公众参与”作出了具体的规定，为公众参与提供了明确的法律保障，公众依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。回顾过去，PM2.5治理的出现就是在公众参与的推动下形成的管理共识。此外，公众对于环境治理的效果也提出了更高的要求，不仅仅只关注COD、BOD等减排指标，而是直接关注环境治理的效果，关注能否“下河游泳”，能否看到“蓝天白云”。信息公开、公众参与、公众对于环境治理效果的渴望成为环境治理领域大的趋势与大环境。

（三）资本市场推动环境治理产业的发展

随着新三板的扩容、上市核准制向注册制的转变，大资本时代将到来。一批科技企业有望迅速上市，发展壮大，成为治理环境的重要力量。而目前，资本市场对环保产业有很高的预期。这也将有利于增加环保企业的融资溢价能力，扩大环保领域的资金来源，加强环境产业的力量。

二、流域管理不同于市政管理的三大难点

具体到流域管理，它具有不同于市政管理的三大特点：

（一）流域的问题涉及到多个业务部门。流域治理与市政、环保、生态、水利等不同专业、业务都息息相关。真正治好一个流域，需要各个学科、专业、业务之间相互配合。

（二）流域管理涉及到行政区划的问题。我国的行政管理靠县级以上人民政府依行政区划进行治理。而流域的问题却是一个跨行政主体的问题。不是简单的谁的孩子谁抱走，谁的区域谁负责就能解决。虽然我国已经存在流域管理的机构，但目前这些流域机构主要是水利部的直属机构，属于事业单位。流域的环境治理还缺乏一个职能齐全的、权限充分的流域机构来负责协调各行政区划相互之间的分工与配合。依靠现有的机构，经常是事倍功半。

（三）流域治理还涉及时间跨度的问题。并不是把流域内现在的点源污染都治理好了，就能还社会一个清澈的环境。我国还有很多的淤泥、土壤污染等历史遗留问题，这些问题由于时间的流逝而常常找不到治理的责任主体。

这些特点造成流域的管理问题、科技问题比城市环境治理问题、农村环境治理问题更难、更复杂。管理的难点主要体现在：

（一）跨部门协同。跨专业意味着跨部门，地方政府如何有效协调各个部门的工作。流域治理既需要专业之间的分工负责，也需要有效的协调与配合。

（二）跨区域协调。与欧洲国家的行政体制不同，我国的行政体制不是基于民主的单体联合而成，而是基于中央授权的分散制，下级机构主要对上级机构负责。行政管理系统在中央是条状管理，到各行政区域又是块状管理。如何将条块化的行政管理协调起来是流域管理的第二个难点。

（三）感性与理性的结合。科学以理性话题为主，而公众往往以感性感知为主。在移动互联网时代，社会的感知、感性的传播比以往更快、更广，环境管理、流域治理也更需要考虑公众对于效果的感知。随着信息的公开，地方政府所面临的环境投诉将可能比以往更多，承担治污项目的环境治理企业也将面临更大的治污责任风险，而不再仅仅是排污单位面临排污的风险。财政支持的科技立项项目也将面临更多的监督。如何理性与感性进行结合，促进环境治理面向效果是流域治理的另一大难点。

三、对流域管理的几点政策建议

（一）构建流域管理统-分-统的管理体制

政府行政管理包括宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务等多个方面。而在环保行业，市场监管比较少，社会管理、公共服务、宏观调控是政府行政管理的主要职能。社会管理职能主要指国家通过流域生态功能区划、总量控制、三同时制度、环评制度等依法进行管理。社会管理的基本原则是依法管理，法无授权不可为。公共服务职能主要是指提供污水处理、垃圾处理等公共服务。2013年9月，国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，而环保部也在起草采购环保公共服务的指导意见。在市场化条件下，政府将在能社会化采购的范围内开展环保服务的采购，甚至包括科技服务、环评、规划等等。随着政府采购公共服务法规政策的完善，政府采购环保公共服务的机制也将建立起来。资源调控职能包括移民、流域基金、水资源调节、转移支付、产业调控，价格补贴等等。

在流域范围内，我们提倡将流域作为一个整体来管理，并不意味着流域所有的问题、事务都由流域主管部门进行管理。我们认为在资源调控、社会管理方面，应该在流域层面进行统一的调控与管理，由上级授权，建立起流域管理委员会，作为各行政主体的民主协调委员会，承担流域资源协调与环境保护职能，统筹流域管理事务。但是对于公共服务，在我国的行政体制下，应该依行政区划进行分割管理，由各地方政府进行提供。在统一服务效果的层面，通过PPP等模式，加强为流域提供专业化服务的供给，通过流域化服务的公司，实现分割的行政采购在服务效果和服务水准上的统一，最终建立起“统-分-统”的三级管理体系，如下图所示。

图 1  流域管理的三级管理体系图

以法国Adour－Garonne流域管理机构为例，Adour－Garonne流域管理机构是1960年代法国在传统的部门水管理模式在面对涉水的经济、社会、生态环境等复杂问题无法有效解决的背景下成立的。Adour－Garonne流域管理机构作为中央政府的派出机构，负责从流域空间上进行涉水问题和事务的管理，主要目的在于流域资源管理。随着涉水事务的增加，流域机构的职能也逐步扩展到水生态环境、提供优质供水等领域。但具体的水污染与水环境质量问题，则由Adour－Garonne流域内各地市政政府负责。地方政府采购的公共服务可以由威立雅、苏伊士这样的专业公司负责实施，通过专业化的水服务公司实现产业链、治理效果上的统一。

（二）推进政府采购公共服务、合同环境服务

促进环保公共服务提供的形式有多种，如特许经营、政府采购公共服务、合同环境服务等。特许经营是指政府授权企业在市政领域推行经营性的项目，如自来水、燃气、公交等，政府定价或者进行价格监管，由服务企业向公众提供服务，并直接向公众收费，是政府采购公共服务的一种重要形式。政府采购公共服务是指政府通过财政以及收取相应公共服务的行政事业性收费，并通过公开招标等方式采购运营或者工程为主的公共服务。随着我国财政体制的改革，地方政府通过跨年度财政列支，为地方政府采购需要长期运营的污水处理、垃圾处理等市政服务提供了可靠的资金保障。合同环境服务是指以环境效果为导向的市场化服务。市场服务主体的收费以服务效果为导向。环境治理可以分为二级开发，环境规划资金的筹备、各个专业环节的整合、各个项目的系统把控，称之为环境一级开发商。在一级开发之后，才有二级开发商，清淤、种树、污水处理、垃圾处理等属于二级开发。以前政府做一级开发商，做集成商，企业做二级开发商。未来面对环境效果的把控，应该有专业化的公司，为中央、地方政府或者流域机构提供面向效果的一级开发服务。环境产业链也将上移。未来5-10年将出现真正面向流域效果，不仅仅是科技效果的标杆项目，为流域管理提供示范。

（三）完善水资源价格定价制度

我国的水价格包括资源价格、工程价格与环境价格。其中，工程价格是基于工程成本而产生的；环境价格是基于修复的，如污水处理费等，不仅要涵盖现实的污水处理价格，还需要涵盖历史的环境修复价格。而资源价格是基于一个流域水资源的稀缺程度、珍贵程度而产生。随着我国水质型、水量型缺水的严重，水资源定价变得必不可少。水资源在一个流域进行统一配置、统一定价，通过资源价格来约束流域内各地方政府的取水、用水与水资源保护。同时，水资源费也是流域管理资金来源之一，通过改革与完善水资源费制度，将有效补充流域治理资金。

（四）流域治理进一步面向效果，需要系统化的设计

流域治理还不能有效实现由点到面的整体效果的主要原因之一是流域问题还缺乏系统的梳理与分析，没有系统地面向效果地设计流域管理与治理问题。以我国污水处理为例，我国污水处理标准越来越高，但是却还有20%的污水直排。直排污水混入水体，造成水体依然黑臭，成为影响我国流域环境治理效果的一个重要因素。相比于升级改造，直排污水没能受到应有的重视。促进流域的环境保护，需要环保治理、流域治理更多地面向科技效果、感知效果，需要对流域的治理问题做出系统的诊断分析。

 （本文根据傅涛在2014年12月22日“水生态功能区管理应用暨生态流域模式建设学术研讨会”上的发言整理。）

编辑：任萌萌