3300万考验政府契约精神

随着政府大力推动，PPP持续走热。但热潮背后，政府的信用风险也成为行业关注的核心。根据近期全国工商联环境商会对PPP项目执行问题的调研报告显示，主要存在企业应收账款延期或被不足额支付等6大问题：目前，污水垃圾处理的中小型企业应收账款已普遍增加到营业收入的50%以上；地方政府因财政预算不足，没有按照约定给已签约项目足够的拨款，却要求项目按期完工及运营，造成企业现金流压力加大等等，政府违约现象严重，

诸多案例揭盖政府违约行为

西宁第一、三污水厂就是一个明显的案例：

2008年，鹏鹞环保以1.8亿元价格，通过TOT招标，入主西宁市第一污水处理厂项目。后分别与西宁排水公司、西宁市水务局先后签署《委托运营协议》，成为西宁第一、第三污水厂的运营服务商。合同双方约定了保底水量、调价周期、价格等付费条款。

自合同签订后，西宁方面一直拖延付费，也未如期履行污水费调整义务。2011年，青海财政厅发布《青海省城镇污水处理厂运行财政补贴资金管理办法》，要求按达标排放的年实际污水处理量（万吨）对污水处理厂支付补贴。此文件相当于撤销了前述协议里的保底水量约定。

2013年，历经多次申诉和协商无果后，鹏鹞环保向中国国际经济贸易仲裁委员会提请仲裁。2014年，中国国际经济贸易仲裁委员会终审裁决西宁市排水公司和西宁市水利局共支付鹏鹞环保一、三污水厂欠费3300多万元，及违约金370多万元。

而这并不是个案。类似案例也曾遭遇行业人士的纷纷“吐槽”。

1997年，由中法水务和湛江廉江市自来水公司合作，总投资1669万美元建设了塘山水厂。双方约定了保底水量和价格调整内容，但一直无法进行。且在10年间，作为买家和供水商的廉江自来水公司，以“合同有失公允”为由拒不接受中法水务生产的自来水，塘山水厂被迫闲置，最终于2009年11月26日被廉江自来水公司正式收购。

在《华夏时报》的专题报道中，大岳咨询总经理金永祥曾讲述过他亲身经历的一个案例——北京第十供水厂，这是中国第二个水务类PPP项目，也是北京市首个利用外资建设市政设施的试点项目。该项目早在1998年就已立项，却一直到2012年年底才动土。

在桑德集团董事长文一波看来，北京第十供水厂就是一个PPP的“反面教材”。他说，在实践中，有一些城市的污水处理厂，政府收了排污费却不履约，几年都不向治污企业支付一分钱费用，社会资本成了“冤大头”。虽然理论上市长是法人，社会资本可以向其主张权利，但实践中刚性并不强。

政府“单方毁约”违背契约精神

对此，一位不愿署名的行业资深人士对《中国水网》表示，在PPP合作中，对合作企业来说，需要控制风险、保证盈利；对于政府来说，在TOT项目里，为了让项目卖个好价钱，在BOT项目里，为了减少投资、促进融资，需要给买家及运营者足够回报，保底水量，就是这种回报的具体体现。青海省财政厅的做法，属于单方毁约，以此为由拖欠污水处理费更站不住脚。不仅不符合经济原则，也违背契约精神。

2013年，时任济邦咨询公司高级法务顾问的王碧波曾撰博文指出：本质上，市政项目特许经营协议可以理解为“大委托合同”的范畴，投资者根据政府方的要求建设以及提供服务，基于保底量、投资成本的收回以及一定比率的投资回报下测算服务价格，换而言之，投资人的收费模式也是成本加收益，只不过是通过保底量的形式体现到单价上。保底量不应该成为牺牲品作为批判对象，我们在规划的时候应该科学合理地预测水量增长，而不能将保底量的随性设置带来的投资人“赚”归咎到这一行业常规赢利模式上，毕竟资本从来都是需要付出代价的。

基础设施建设、公用事业等领域服务多年的法律专家刘敬霞对《中国水网》介绍，保底水量是污水处理特许经营协议中的常见内容，是双方的约定，具有法律效力。如果政府感觉协议不公平，在符合修订的情况下，可与对方协商，申请修订协议。

而中国国际经济贸易仲裁委员会在其裁决意见里也就此认为：协议为双方自愿签订的有效意思表示，约定保底水量和价格调整，是企业长续经营的基本保证，西宁市依据的《青海省城镇污水处理厂运行财政补贴资金管理办法》仅为部门内部规章，不具备超越特许经营协议的法律效力。

“政府信用风险”成行业众矢之的

清华大学建设管理系教授王守清也曾就此对《中国证券报》表示，由于地方政府在合作前期均未对后期可能存在的问题考虑周全，进而导致了诸多项目运行受阻。他的研究团队不久前曾完成对于上世纪90年代至今试水PPP模式的16个典型的失败案例系统分析后发现，尽管这些项目推进过程中均遇到各种各样的问题，但绝大多数问题均直指“政府信用风险”。

王守清告诉记者，在他过去参加的各种有关PPP项目的论坛会议上，企业反映地方政府信用问题的声音不绝于耳，一场本该圆满的‘婚姻’却最终不欢而散。

前述的西宁第一、三污水厂，鹏鹞环保虽然打赢了官司，但也加剧了与西宁水务局的矛盾。如今，西宁一污、三污运营正陷入更严重的困境，几乎难以为继。

E20环境平台首席合伙人、中国水网/中国固废网/中国大气网总编傅涛认为，PPP项目成功，政府良好的信用背书是关键，需要厘清政府和企业双方的责权利，政府需要有契约精神。特许经营协议的双方，是平等的法律主体关系。政府可以协商问题，但不能随意违约。

中国人民大学生态金融研究中心副主任蓝虹接受《中国环境报》采访时介绍，随着我国对环境问题越来越重视，环境标准日趋严格。政策在PPP项目合同签订后发生变化也是正常现象，毕竟政策不是为了PPP项目制定的。

如“水十条”出台后，所有企业都要执行更为严格的污水排放标准，不能因为有PPP项目存在就放弃提高标准。提高出水标准作为政策性风险，原则上应主要由政府承担。但现在遇到的问题是，作为公共项目，政府并不愿意承担这样的政策性风险。

毕竟，要增加污水处理厂收入，就要提高污水处理费。由于污水处理费是自来水厂代收，提高污水处理费必然要提高水价，而提高水价举行听证会可能会引起公众不满。政府没有从这样的公共项目中获利，提高水价的积极性并不高，因此，宁愿让民营资本受委屈。这实际上就违背了PPP项目利益共享、风险共担的初衷。

谈判或为破局方式行业建议加强预算和监管

蓝虹认为，PPP项目往往长达二三十年，如同政府与企业的一场婚姻。结婚后，必然会遇到各种各样的问题，PPP项目在日后的运营和维护过程中，也会遇到各种各样的问题，绝不是当初一纸合同就能全部解决的。这需要政府和企业进行多次谈判。

上海市北自来水公司下属大场水厂项目可作为遭遇危机后，政企和平谈判的代表。

1996年，泰晤士水务以BOT模式、投资7300万美元取得了上海市北自来水公司下属大场水厂项目为期20年的经营权。（2000年，收购原英国宝维士公司该项目50%的股份，使大场项目成为中国第一个由外商独资经营的水厂。）在双方签署的专营协议里，上海市承诺给予泰晤士水务15%的固定回报。

2002年9月，国务院办公厅签发43号文《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》明确，今后任何单位不得违反国家规定保证外方投资固定回报。

随后，泰晤士水务与上海市北自来水公司开始了长达一年多的合资谈判。2004年初，在谈判的最后，由于泰晤士水务对于中国的水务市场出现了“大的战略调整”，合资谈判最终告吹。4月26日双方签署股权转让合同，大场水厂将由上海水务资产经营公司回购国有。泰晤士水务和上海市主管部门均认为，这是双赢的结果。

虽然如此，对于欲携资合作的社会企业来说，仍会心存疑虑。怎样打消社会资本的顾虑？《华夏时报》曾做过专门报道：

桑德集团董事长文一波、瀚蓝环境副总裁金铎、大岳咨询总经理金永祥等企业负责人和专家表示，首先要保证投资的安全性。将来，回款的支付保障、财政预算列支管理方面从中央到地方建立什么样的体系、财政的支付方式如何调整等，都需要有配套措施；要划分清楚双方的权利义务边界，双方都要有契约精神；强化招标阶段的监管，保证公开、公平、公正和透明。在地方政府违约时，上级政府应对下级政府进行监督。落实政府监管机构在公共项目实施中的责任追究制度，强化对监管者的问责和执行。探索建立针对政府监管的绩效评价体系，引入民众参与，对政府监管越位、缺位和失信行为进行监督。

编辑：李艳茹