民企投身市政环保领域PPP项目的机会增多

从国家整个法规采购系统及制度建设上来看，均未歧视民营企业，一般政策文件中都叫社会资本，市场上外资、国资和民资都处于竞争状态，当然不排除地方少数政府为了发展有一些导向性的存在。

近期大的外部环境利好民企投身PPP。6月22日，国务院总理李克强主持召开了国务院常务会议，要求深化改革和政策落地，提振民企投资信心。会议强调一要充分认识促进民间投资、发展民营经济的重要意义；二要以深化改革和政策落地见效提振民营企业投资信心；三要继续处理好政府和市场关系，营造一视同仁的公平投资环境，能放给市场的坚决放给市场，在基础设施和公用事业等重点领域去除各类显性或隐性门槛，切实解决民企与国企公平竞争问题；四要着力缓解融资难融资贵问题；五要强化责任追究，建立严格的对政府违约和政策不落实的问责机制，提高政府公信力。7月4号，中国政府网发布《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》，从督查整改落实、深化简政放权、营造公平竞争市场环境、缓解融资难融资贵、降低企业成本负担等方面做出了具体部署。

　　除了政策上的利好，长期以来市政环保领域市场参与PPP项目的情况如何，而民企在市政环保领域中的参与机会随着PPP的发展发生了何种变化？民企在后续PPP2.0时代的推进下会占有一席之地都将在本文中阐述说明。

　　一、市政环保领域市场参与PPP项目范围扩大

　　我国市政环保领域参与PPP，已经历了以单元BOT项目为主的PPP1.0时代，目前正在经历以新的综合治理项目为代表的PPP2.0时代。

　　根据E20研究院发布的九宫格，与PPP高度相关的市政环保领域应该包括如图1左下角的四个子区域，在四个子领域内参与PPP的社会资本主要涉及E20战略地图中A、B、C方阵的投运类企业，按照企业所有制来看，涵盖非地方专属国企、地方专属国企和民企。

　　针对水务领域而言，PPP1.0时代的发展源自2003年原建设部《市政公用事业特许经营管理办法》；伴随着2013年以来PPP2.0时代的到来和水十条的落地，大量地方政府在环境治理方面的需求与PPP的改革相结合，2014年开始逐步出现新的综合治理PPP项目，由其在城市水环境方面于2016年大规模落地，如2015年南宁那考河项目有三家企业参与竞标，而2016年海口的6个PPP项目有53家企业参与竞标，是一个典型的治理项目，这一时代整体呈现变化的新格局。

　　针对固废领域而言，对于固废领域而言，其比污水和水环境领域发展略晚，在PPP1.0时代已形成了较为成熟的以垃圾焚烧为代表的单元性BOT项目，近年来垃圾焚烧领域的BOT项目在新建项目中占比接近70%，此外进入PPP2.0时代以来，固废领域有突破，如环卫领域和厨余领域。

　　备注：A方阵：重资产环境集团，B方阵：区域环境综合服务集团，C方阵：细分领域系统解决方案领跑者，D方阵：装备、材料生产制造商领跑者，I方阵：环境产业一级开发商。

 

图2 E20环境产业战略地图?

　　二、PPP2.0时代民企投身市政环保领域PPP项目机会增多

　　（一）PPP发展中存在“国进民退”的现象

　　（1）在PPP1.0时代企业的治理结构决定了国企在简单商业模式复制和放大中的竞争优势

　　a.投运类国企凭借自身优势在污水处理厂等领域中进行简单的商业模式复制和放大

根据E20研究院的长期观察，在传统的以基础设施单元服务（BOT）为主的投资运营项目长期竞争缴利中，国企在融资、品牌及与政府沟通能力上具备优势，市场实践表现为污水、垃圾领域中在简单商业模式复制和放大中具有不可比拟的优势，具体在污水处理厂BOT中现象更明显。

　　备注：数据来源E20研究院。

 

图3 A方阵13家水务企业特许经营BOT/TOT污水处理规模十年变化趋势图

　　b.机制决定国企在PPP1.0时代的竞争优势

　　在PPP1.0时代，央企不占明显优势，唯一的代表中节能停滞不前；而国企是否能获得快速发展主要受制于企业的治理结构，如以北控为代表的混合所有制企业的业绩超过了首创，其它国企也与之差距较大。 

　　（2）PPP2.0时代，投运类国企、施工性央企易获得盘子大、以工程为主的项目

在新一轮PPP的推进中，随着海绵城市、黑臭水体的推进，一般项目盘子大、以工程为主且相对简单，由于此类项目以融资为最重要的考量及参考因素且融资以工程项目为核心。市场实践中，国企、施工性央企，也可能包括一部分上市公司凭借融资能力、工程能力将获得更多参与这类项目的机会。施工性央企如中建、中铁建在这一时代从传统的国企中一跃而出，而中节能等几家非施工性央企表现并不是很突出，与其他国企不相上下。

　　（二）PPP2.0时代民企参与市政环保领域PPP项目的机会增多

　　PPP2.0时代一方面打开了新的需求，体现为新的民企加速进入，参与机会增多，“国进民退”的趋势延续存在，但这并不是PPP2.0时代的独有特征。随着市政环保领域单体项目逐步向综合型的PPP项目扩展，民企通过选择吸引国有资本参与或者与国有企业深度合作来更好的参与PPP项目。

　　（1）在品牌和融资压力下，很多民企选择吸引国有资本参与或者与国有企业深度合作来更好的参与PPP项目。

　　从示范项目中民企参与的项目落地比例为19%中看到，在融资环境、政府习惯等环境下，民企确实存在一定的弱势，因此民企为回避上述弱点，参与PPP项目有四种具体的方式。

　　第一种，投运类老民企戴红领巾发展PPP领域，如桑德投靠启迪；

　　第二种，民企与国企多种联谊模式，如中小环保技术企业与国企新成立合资下属公司，再如从E20环境平台观察来看，民企与国企的生态化合作，以开创与北控的合作和金科与北控的合作为例。

　　第三种，利用上市融资能力并与地方国企进行合资的模式迅速在PPP领域做大，该模式独属碧水源，目前碧水源的市值已经超越十大影响力排名第一的北控（如图4所示）；

　　备注：数据来源E20研究院。

　　第四种，新进入PPP环境领域的民企，以园林类上市公司为主，如东方园林、铁汉生态、亿利能源，上述企业有共同的特点，之所以在PPP领域迅速发展的原因在于之前这些企业与地方政府有大量的BT项目，具有一定的经验。

　　（2）民营企业可以多多参与自身有核心竞争优势的体量和条件适中的项目

a.民企具备项目所需的技术及灵活能力

上述工程比例高、垫资多、融资体量大的项目施工性央企或国企优势明显，此类项目类似BT，目前比较受推崇，但并不是PPP期望达到的方向。从E20长期观察可以看出，政府购买服务或者外包专业服务中有一些体量小、条件适中的项目，这些项目融资的属性相对弱、工程占比不高，但是需要具备技术优势的企业参与其中，需要通过融资的安排降低民企在资本垫压上的风险，此类项目对技术的需求和对灵活性变动的需求均给予了民企一些充分参与的机会。民企凭借较好的技术服务及灵活性，外加项目本身设计中不需要太多的垫压资金，而是形成设施类、可移动的资产，还可以通过融资租赁的方式化解垫资矛盾，比如垃圾的清扫收运、河道原位治理等项目。可见，在PPP已成为资本竞争的当下，项目体量和条件适中的项目，对于民营企业来讲是不错的选择。

b.规模小、灵活、技术含量高的项目，民企有很多参与机会

据我们观察，规模小、灵活、技术含量高的项目，民企有很多的参与机会。一方面，民企不会因为项目小而不重视，此类项目以政府购买公共服务的方式执行；另一方面，注重运营的民企与政府会形成伙伴关系，提供长期的专业化服务。项目上，有些项目不是简单的大型工程，凸显绩效考核，这要求企业具备技术系统集成的解决能力，比如海口河道项目。此类项目突出我们E20环境平台多年推崇的环境绩效合同服务，一般性的工程性公司仅靠工程不足以获得此类项目，而民企的灵活性、技术系统集成能力至少能获得一定的市场，外加民企上市公司的融资优势，民企获得的项目机会更多，如桑德、铁汉等在海口项目的表现。这一类型的项目不能类似污水处理厂单体项目简单的复制，但项目在未来还需要观察实施的效果，若效果好，则民企将来会获得更好的优势。

三、小结

一方面，项目的体量需要控制，对项目分类招标，增加民企的参与机会。

　　基于同等的准入门槛条件下，向民营企业参与PPP项目倾斜。鼓励民营企业参与竞争，民营企业可以参与自己有核心竞争优势的体量小点的项目，建议项目评分条件采用综合评价法，对项目业绩、技术评分和方案评分向民营企业进行倾斜。

　　另一方面，项目需要加大对环境绩效的重视，统筹工程建设、支持面向效果的环境绩效合同服务PPP项目，重视绩效考核和系统集成方案。

　　目前市场实践中的项目多以体现工程可用性绩效为主，项目绩效考核在运营期已经实现了一定的按效付费，全程绩效有待突破。问题具体体现为绩效考核指标与工程投资的量化关系缺乏。以海口项目为例，项目费用分两部分，其中工程部分根据工程投资对应回收，类似原先的BT项目；而对于运营部分的费用，实现了一定的绩效考核。建议在未来项目中要摸索工程投入与绩效考核之间的逻辑关系，这需要长期的技术摸索和积累，突破综合治理或流域治理测算模型。

　　第三，国企可与民企形成生态合作关系。

　　在竞争中，与地方政府服务价格是被某种条件约定，期限一般是25年或30年。多年来特许经营的服务和价格是有限度、有计量、有指标考核的。在收入端被很大程度限制的情况下，A方阵企业必须通过与C、D方阵企业合作，去提高效率，获得利润的提升。此外，也需要通过与C、D方阵合作，在新的市场份额的获取竞争中获得成本或者绩效方面的有利地位，如前文提到的A方阵和民企的生态合作关系。可见，只要是市场竞争的，国企依然会考虑系统优化的效果，也会通过系统打包的方式或合作的方式让民企参与其中，考虑与中小型的有技术的民企进行深入的合作甚至股权合作，产生采购关系。

第四，民企会在充分的市场竞争下占有PPP项目的一席之地。

　　市场化是最关键的，只要是重视市场化的公平竞争机会、重视后端绩效考核的、重视环保监管和信息公开的项目，此种情形下，投运类国企以承包制拿到项目后，会进行资源匹配依然会将项目的机会层层划分给民企，这会优于原先以报效制存在的传统公建模式。国企找到有效率的民企参与项目，提升整体的服务，将项目机会和合作共赢最大化，有实力的民企依然会获得PPP项目应得的部分。

　　（感谢E20环境平台高级合伙人/E20研究院执行院长薛涛总对本文的指点，感谢京都律所刘敬霞律师对本文的支持。）

编辑：赵凡