【聚焦】当PPP遇上村镇水环境治理会如何？

　　什么项目适用于PPP模式呢?就是具有价格调整机制相对灵活、市场化程度较高、投资规模相对较大、需求相对稳定特点的项目。具体来说主要分为这几个大的区域：市政公用、民生和基础设施建设领域、供排水、供垃圾处理、供热、供气、交通道路等项目。早在2012年，北京市发改委就提出了在村镇水环境治理中采用PPP模式。

　　PPP模式在村镇水环境治理中的运用

　　1. 项目背景

　　早在2012年，北京市发改委就提出了在北京农村和小城镇污水处理中采用PPP模式。当时，北京各乡镇污水处理设施很分散，覆盖率很低。当时的现状是排污水量是41.4万吨/天，而实际的排水量是17.5万吨/天，所以实际处理污水量只有42%，严重影响了水环境。

　　同时，北京《十二五规划纲要》里面也提到，“十二五”期间要完成乡镇污水处理设施的建设，其中，重点镇处理率要达到90%。108个小城镇，“十二五”期间需要改建或改造的乡镇基础设施一共是73处，投资大概需要21亿元。仅靠地方政府(包括市级政府和区县政府)的力量是完不成的。所以，从市级层面吸引社会资本来参与一批小城镇处理设施。

　　当时，小城镇基础设施也是区县政府关注建设的环保项目。因此，市区两级政府层面，都对向民间资本开放小城镇基础设施的建设表示了支持。发改委后来主持推出了各区县的乡镇环境治理PPP项目，分三年完成。

　　2. 项目具体结构

　　首先，通过招标选定招标人之后，区政府指定了一家平台公司和中标人按照事先约定的普通协议和章程成立了一个项目公司。通州项目的比例是社会资本占85%，平台公司占15%。新的区县昌平的PPP模式项目，平台公司占到49%。其他5个区县全部由社会资本控股。

　　项目公司由区政府授权，指定行业主管部门水务局和项目公司签订技术协议，同时签订具体的污水处理协议、升级改造协议、运营服务协议。区水务局给项目提供污水，支付污水服务费，并对项目公司的运营进行监管。项目公司负责融资，向银行贷款，同时负责项目的投资建设、升级改造、运营维护，以及期满最终移交回水务局。

　　PPP模式出现的背景

　　从国家大的背景来看，公共服务的供需有一个共同性矛盾。首先从需求上看，现在国家发展基础设施的投资需求与日俱增，而政府提供的公共事业资源效率和服务质量还有待提高，政府提供的产品和服务缺乏专业性，质量和效率相对较低。

　　同时，社会资本进入比较难，所以从这两方面催生了一个最高的要求，就是既要稳增长，又要加速新型城镇化建设。同时国务院提出要发挥市场资源配置的决定性作用，转变政府职能，建立现代产业制度，依法治国。因此，在这个大的社会背景下，PPP模式诞生了。

　　PPP的概念及内涵

　　从2014年开始，国务院、发改委陆续出台了很多与PPP相关的政策文件。2014年5月，财政部专门成立了PPP领导小组，并在9月23日发布了《关于PPP模式有关问题的通知》，即目前的财经2014年新8号文。2014年11月，国务院再次发表了《关于创新重点领域投资机制鼓励社会投资的指导意见》。

　　2014年12月4日财政部又在76号文基础上，提出了《PPP模式的操作指南》，也就是目前经常提到的113号文，明确提出了PPP模式中政府如何做。2015年4月，发改委、财政部和农业部联合发布了《基础设施和公用事业科技经营管理办法》。5月19日，多部门联合发布了《关于在公共服务领域推广PPP模式的指导意见》及后续系列文件。

　　PPP通常的模式是，由社会资本来承担设计、建设、运营、维护工作，通过用户付费以及必要的政府付费来获得合理的投资回报。同时，政府在其中负责基础设施公众服务的价格和质量监督，以保证公共利益的最大化。PPP模式的实质是政府购买服务。在发改委的意见里也提到，PPP模式就是政府为增加供应产品服务控制严密、提高效率，通过特许经营购买服务或者是主权合作的多种方式，与社会资本建立利益共享、风险共担的长期合作关系，是与政府现在强调的依法治国的契约精神相关联的。

　　PPP模式的具体适用范围

　　什么项目适用于PPP模式呢?就是具有价格调整机制相对灵活、市场化程度较高、投资规模相对较大、需求相对稳定特点的项目。具体来说主要分为这几个大的区域：市政公用、民生和基础设施建设领域、供排水、供垃圾处理、供热、供气、交通道路等项目。

　　PPP模式提出之后，具体适用哪一种模式，是BOT、TOT、BTO，还是股权合作，发改委的文件里有一个针对项目分类的指导意见。目前项目分成经营性项目、准经营性项目和非经营性项目，经营性项目是指项目有收益性来源，通常这种模式就是政府授予社会资本特许经营权，采用BOT、BOOT等模式。

　　准经营性项目是指项目本身的收入足以弥补它本身的投资建设成本，政府授予准特经营权同时要附加部分补贴，采用BOT、TOT模式，就是说政府或在初始投资的时候给予补贴，或在经营过程给予补贴;非经营性的项目，采用BOOT委托运营的市场化模式。

　　具体某一个项目采用什么样的模式要由社会定价的机制、项目投资水平、风险分配的基本框架、融资需求，以及资产处置方式来共同决定，也可能是其中两种方式的结合。

　　PPP模式驱动之后，将以什么方式来选择社会资本呢?财政部发的文件里将PPP的实施方式分成了五种，就是通常所说的公开招标、邀请招标、建设性谈判、建设性磋商和干预性采购。这五种方式中只有一种方式是针对PPP模式新提出的，就是建设性磋商。财政部对磋商这种方式专门发布了竞争性磋商采购管理暂行办法。具体到一个项目，要采用什么样的方式来选择社会资本，要在这五种方式中选择一种。

　　PPP模式的操作流程

　　PPP模式具体的操作流程，在财政部113号文里有明确的规定，分为八大步：第一、项目识别，即确定这个项目是否适宜这个推荐模式;第二、为PPP模式项目进行准备;第三、实施项目采购程序，即选择一家社会资本;第四、社会资本进行投资建设运营;第五、对资本的运营情况进行评估;第六、确立退出机制;第七、项目期满移交回给政府;第八、期满移交后，政府对这个PPP模式进行绩效评价。

　　第一步，项目识别。包括四个方面：第一是项目的发起，一般以政府发起为主;第二是项目筛选，这是在财政部门进行的;第三和第四是财政部门特别强调的，做一个PPP程序要做两个部分的评价：一是VFM评价(项目采用PPP模式是否能够增加供给、提升效率、提高质量，是否更优于别的投资模式。)同时，为保证财政近况期的实际性，还要进行一个财政部的论证。

　　因为摄入资本之后，是要回报的。为了控制政府支出的PPP预算，每年度全部PPP项目需要从预算中安排支出，占一般公共预算比例应当不超过10%，这是政府部门给的一个上线。

　　第二步，项目准备。项目准备的阶段就是确定实施方案。首先是要明确实施主体。财政部要求，行业主管部门事业单位经营公司或者是相关机构，作为征购授权的实施机构，牵头编制PPP项目具体的实施方案。实施方案具体包括的内容在财政部和发改委的文件中都有明确的要求。实施方案完成必须马上报财政部门，进行UMF和财政部门的验证。

　　第三步，项目采购。是指政府依照政府采购法的规定依法选择合作伙伴。流程是：发项目招标公告、编制采购问题、组织现场考察和答疑、对社会资本进行全面评审，然后政府和投标候选人进行谈判，谈判达成一致之后，进行公示，公示之后，签约。在这个选择过程中要考虑的是专业资格、技术经验、管理经验和财务实力。

　　项目执行阶段，具体到一个PPP项目，先设置一个项目公司进行融资，融资之后进行项目的实施，包括设计、投资、建设和运营，期间，政府的实施机构和相关部门，要对社会资本的运营效果进行绩效监测和监管。还有一部分就是效果评估和退出机制。

　　项目实施机构要每3-5年对项目技术实施评估，主要评估项目本身的推进情况、项目合同、PPP协议的合规性、适应性和合理性，及时发现存在的问题，采取相应的措施。PPP项目的周期通常是10年甚至是30年，期间，可能会遇到一些不可抗力的事件，或者双方可能会有违约的事件发生。这时就需要提前终止项目，PPP协议提前解除。此时，实施机构要及时做好监管，保证项目设施持续为公众服务。

　　第四步，项目移交。期满之后，PPP项目要移交给政府。政府的实施机构和项目公司要共同成立一个移交小组，根据合同约定，确定移交方案;针对具体PPP项目的实施情况，移交小组要对它的性能措施及移交的资产是不是完好进行确认，如果有瑕疵，需向项目公司要求相应的修补。最后，履行资产交货的程序。

　　第五步，项目评价。项目完整的流程执行完毕之后，项目的实施机关包括主管部门，要对PPP项目进行一个具体的评价。从项目的产出、成本效益、监管成效、可持续性等方面进行评价，来作为将来PPP模式决策参考的依据。

　　(根据大岳咨询有限公司主任咨询师崔红永在“第五届中国农村和小城镇水环境治理论坛”上的演讲整理，未经本人审核)

编辑：赵凡