十四项点评通读发改委2231号重磅PPP工作导则

日前，国家发展改革委印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》。近日，PPP专家李飞来稿，对导则全文进行了细致精辟的点评。他认为，“简捷高效、科学规范、兼容并包、创新务实”，是导则的灵魂，构建6+1类项目工作流程骨架是目的，利于地方操作化繁为简有效整合是主旨，给地方留有较大灵活自主空间。

这份导则从项目操作角度来看，较为全面的梳理并整合了PPP项目与既有基建程序衔接的实施流程。特别是提出了将一般性政府投资项目实施方案纳入可研报告，不仅做到简化流程，还在在规模判定方面也给了地方政府一定的自由裁量权；

二是正式提出了可研审批与确定社会投资人的时序；

三是为可研变更项目法人提供了简化解决思路。但是同时，我们也看到了其与既有PPP规定操作流程的接口尚不清晰，土地获得方式没能有新的突破，尚显不足。

国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知

发改投资〔2016〕2231号

各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委，新疆生产建设兵团发展改革委：

为进一步规范传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目操作流程，现将《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》印发你们，请积极采取有力措施，加大工作力度，切实做好各项工作。

附件：传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则

                            国家发展改革委

                            2016年10月24日

抄送：财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、工商总局、林业局、旅游局、银监会、证监会、保监会、海洋局、铁路局、民航局、铁路总公司

附件：

传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则

第一章 总则

第一条 目的和依据

为进一步规范传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目操作流程，根据《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等部门令2015年第25号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）等文件要求，制定本导则。

点评：明确了今后6+1类项目操作的流程依据，与现有审批程序有了很好的衔接，清晰简洁。

第二条 适用范围

按照国务院确定的部门职责分工，本导则适用于在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域采用PPP模式的项目。具体项目范围参见《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）。

点评：与1744号文件一脉相承，有了很好的连贯性，便与基层理解操作。

第三条 实施方式

政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。新建项目优先采用建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）、设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）、建设－拥有－运营（BOO）等方式。存量项目优先采用改建－运营－移交（ROT）方式。同时，各地区可根据当地实际情况及项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种方式，切实提高项目运作效率。

点评：囊括增量及存量，但是对于存量项目思考略显单薄，今后的存量项目肯定会有所增长，还需要部委文件进行方向性思路指导；没有BT，可见国家发改委及财政部对BT项目不属于PPP的观点是一致的；同时鼓励结合实际情况灵活运用多种方式，给了地方一定自由度。

第四条 适用要求

各级发展改革部门应按照本导则明确的程序要求和工作内容，本着“简捷高效、科学规范、兼容并包、创新务实”原则，会同有关部门，加强协调配合，形成合力，共同促进本地区传统基础设施领域PPP模式规范健康发展。国家发展改革委将加强指导和监督，促进PPP工作稳步推进。

点评：“简捷高效、科学规范、兼容并包、创新务实”的提法精炼，也是本导则的灵魂。明确顶层设计，6+1的指导监督。形成合力已是共识，但如何在不同文件间统筹协调、利于地方操作仍有待思考提高。

第二章 项目储备

第五条 加强规划政策引导

要重视发挥发展规划、投资政策的战略引领与统筹协调作用，按照国民经济和社会发展总体规划、区域规划、专项规划及相关政策，依据传统基础设施领域的建设目标、重点任务、实施步骤等，明确推广应用PPP模式的统一部署及具体要求。

第六条 建立PPP项目库

各级发展改革部门要会同有关行业主管部门，在投资项目在线审批监管平台（重大建设项目库）基础上，建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库，并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库，建立贯通各地区各部门的传统基础设施PPP项目信息平台。入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。

点评：建设项目库是必要的，但是如何建设简洁、高效，易于基层操作的的项目库是目前普遍存在的问题，地方项目入库程序尚不明朗，什么阶段入库、怎么入库需要进一步明确。同时，项目库的动态管理及专人维护也需关注，很多项目库由于使用繁琐建成后被束之高阁。

第七条 纳入年度实施计划

列入各地区各行业传统基础设施PPP项目库的项目，实行动态管理、滚动实施、分批推进。对于需要当年推进实施的PPP项目，应纳入各地区各行业PPP项目年度实施计划。需要使用各类政府投资资金的传统基础设施PPP项目，应当纳入三年滚动政府投资计划。

第八条 确定实施机构和政府出资人代表

对于列入年度实施计划的PPP项目，应根据项目性质和行业特点，由当地政府行业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作。鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目，并明确政府出资人代表，参与项目准备及实施工作。

点评：政府出资人代表，参与项目准备及实施工作,有利于SPV公司成立后对项目的整体推进工作。

第三章 项目论证

第九条 PPP项目实施方案编制

纳入年度实施计划的PPP项目，应编制PPP项目实施方案。PPP项目实施方案由实施机构组织编制，内容包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。为提高工作效率，对于一般性政府投资项目，各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章，内容可以适当简化，不再单独编写PPP项目实施方案。

点评：这条是本导则的亮点之一，将一般性政府投资项目实施方案纳入可研报告，切实做到简化流程。同时，在规模判定方面也给了地方政府一定的自由裁量权。但是何谓一般性政府投资项目，还需要地方政府自行揣摩。个人认为：一般性政府投资项目应包括对公共利益影响较小的投资规模相对不大的项目。

一般性政府投资项目可以再可研文件中包含实施方案，那么经济专篇可以按照引入社会资本模式测算；但其他不能列入可研文件的重大项目，由于实施方案及融资模式暂不确定，可研文件中财务测算似乎只能暂按传统模式操作，这点还需要在今后的文件中解决。

实施方案编制过程中，应重视征询潜在社会资本方的意见和建议。要重视引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。如果项目涉及向使用者收取费用，要取得价格主管部门出具的相关意见。

点评：提出了征询潜在社会资本方的意见和建议，地方政府可以名正言顺的和潜在投资人沟通了，但没有明确是否需要和全部潜在投资人沟通。

第十条 项目审批、核准或备案

政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定PPP项目实施方案的重要依据。

点评：将投资审批流程与PPP工作流程进行了梳理，可研批复后，重大基础设施项目还尽量需要初步设计稳定后确定实施方案，当然招标确定社会投资人更应该靠后，符合基础设施建设流程，降低了政府和社会投资人的项目决策风险。但收费公路PPP项目已经明确了先招社会投资人，再由社会投资人负责申报可研文件，下一步如何操作，是摆在面前的难题。

实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定，由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。项目核准或备案后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。

纳入PPP项目库的投资项目，应在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时，明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。

点评：亮点，充分吸收了基层实操部门的建议，由于社会投资人确定在可研批复之后，可研文件的申报机构大多为实施机构相关部门，确定社会投资人后为履行项目法人责任制，厘清政企双方责权，需要变更业主，但在实际操作过程中由于没有文件规定往往遇到诸多阻碍。本条既明确了今后项目操作方案，简化了项目流程。希望各级发改部门能够按照要求，不再对前置文件提出一同变更业主的要求，这一点在实践中还有待检验。

第十一条 PPP项目实施方案审查审批

鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制。按照“多评合一，统一评审”的要求，由发展改革部门和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见，然后再进行联合评审。

点评：亮点，化繁为简、改串联为并联，提出联评联审机制，并明确牵头部门，对实际操作层面指导性极强。但是，各地的PPP中心多设在财政部门，实践是否可以据此操作，也需要时间检验。

一般性政府投资项目可行性研究报告中的PPP项目实施专章，可结合可行性研究报告审批一并审查。通过实施方案审查的PPP项目，可以开展下一步工作；按规定需报当地政府批准的，应报当地政府批准同意后开展下一步工作。未通过审查的，可在调整实施方案后重新审查；经重新审查仍不能通过的，不再采用PPP模式。

第十二条 合同草案起草

PPP项目实施机构依据审查批准的实施方案，组织起草PPP合同草案，包括PPP项目主合同和相关附属合同（如项目公司股东协议和章程、配套建设条件落实协议等）。PPP项目合同主要内容参考国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》。

第四章 社会资本方选择

第十三条 社会资本方遴选

依法通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。其中，拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。

点评：多种招标方式并存，但明确了两标并一标的依据，必须按照《招标投标法》规定。

在遴选社会资本方资格要求及评标标准设定等方面，要客观、公正、详细、透明，禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资。鼓励社会资本方成立联合体投标。鼓励设立混合所有制项目公司。社会资本方遴选结果要及时公告或公示，并明确申诉渠道和方式。

各地要积极创造条件，采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂，鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展。

点评：仍然只是一个鼓励，期待很久法人招标与土地招标两标并一标，看来此项工作仍需部委统筹协调。

第十四条 PPP合同确认谈判

PPP项目实施机构根据需要组织项目谈判小组，必要时邀请第三方专业机构提供专业支持。

谈判小组按照候选社会资本方的排名，依次与候选社会资本方进行合同确认谈判，率先达成一致的即为中选社会资本方。项目实施机构应与中选社会资本方签署确认谈判备忘录，并根据信息公开相关规定，公示合同文本及相关文件。

第十五条 PPP项目合同签订

PPP项目实施机构应按相关规定做好公示期间异议的解释、澄清和回复等工作。公示期满无异议的，由项目实施机构会同当地投资主管部门将PPP项目合同报送当地政府审核。政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本方正式签署PPP项目合同。

需要设立项目公司的，待项目公司正式设立后，由实施机构与项目公司正式签署PPP项目合同，或签署关于承继PPP项目合同的补充合同。

第五章 项目执行

第十六条 项目公司设立

社会资本方可依法设立项目公司。政府指定了出资人代表的，项目公司由政府出资人代表与社会资本方共同成立。项目公司应按照PPP合同中的股东协议、公司章程等设立。

项目公司负责按PPP项目合同承担设计、融资、建设、运营等责任，自主经营，自负盈亏。除PPP项目合同另有约定外，项目公司的股权及经营权未经政府同意不得变更。

第十七条 项目法人变更

PPP项目法人选择确定后，如与审批、核准、备案时的项目法人不一致，应按照有关规定依法办理项目法人变更手续。

第十八条 项目融资及建设

PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。项目公司或社会资本方未按照PPP项目合同约定完成融资的，政府方可依法提出履约要求，必要时可提出终止PPP项目合同。

PPP项目建设应符合工程建设管理的相关规定。工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。政府方及政府相关部门应根据PPP项目合同及有关规定，对项目公司或社会资本方履行PPP项目建设责任进行监督。

第十九条 运营绩效评价

PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。

项目实施机构应会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施，推动项目绩效目标顺利完成。

第二十条 项目临时接管和提前终止

在PPP项目合作期限内，如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化，危及公共安全或重大公共利益时，政府要及时采取应对措施，必要时可指定项目实施机构等临时接管项目，切实保障公共安全和重大公共利益，直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的，要提前终止，并按PPP合同约定妥善做好后续工作。

第二十一条 项目移交

对于PPP项目合同约定期满移交的项目，政府应与项目公司或社会资本方在合作期结束前一段时间（过渡期）共同组织成立移交工作组，启动移交准备工作。

移交工作组按照PPP项目合同约定的移交标准，组织进行资产评估和性能测试，保证项目处于良好运营和维护状态。项目公司应按PPP项目合同要求及有关规定完成移交工作并办理移交手续。

第二十二条 PPP项目后评价

项目移交完成后，地方政府有关部门可组织开展PPP项目后评价，对PPP项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，并按有关规定公开。

第二十三条 信息公开及社会监督

各地要建立PPP项目信息公开机制，依法及时、充分披露PPP项目基本信息、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等，切实保障公众知情权。涉及国家秘密的有关内容不得公开；涉及商业秘密的有关内容经申请可以不公开。

点评：有条件的依法信息公开是对协议双方成果的保护，也是契约精神的体现。

建立社会监督机制，鼓励公众对PPP项目实施情况进行监督，切实维护公共利益。

第六章 附则

第二十四条

本导则由国家发展改革委负责解释。

第二十五条

本导则自印发之日起施行。

编辑：叶馨