环保企业不重视环保立法，后果很严重

《水污染防治法》的修订经过与现状

《水污染防治法》是中国较早的部门环境法之一，于1984年就制订颁布，并于1996年和2008年两次作了修订。《水污染防治法》在我国环境治理中一直起着很重要的理念与制度创新作用，防治水污染是推动生态文明建设、推进经济转型升级和改善民生的核心内容之一。尽管很难判定，当下我国水环境治理整体上，是否已经处于“走出继续恶化向完全控制和好转”的转折中，但现代环境保护的理念让中国一直对现代环境污染保持着一种警惕，并在政治与法律上一直在推进这个制度框架建设。当然在另一方面，当中国工业化进程发展到一定程度、在面对当下比西方国家更大规模和更具威胁性的环境问题时，过早从外面引进的环境政策与法律却可能产生了耐药性，有失功效。

随着水科学专项科技创新计划的实施，2014年《环境保护法》的修订，及2015年国家层面《水污染防治行动计划》的推出，水治理的科学认识基础和政治与法律框架都有了新的发展。2016年国务院启动了《水污染防治法》的修订，6月份由环保部公开了修订草案征求意见稿，并于10月提交国务院法制办，并在12月由全国人大常委会进行了第一次审议，并公布《水污染防治法（修正草案）》，公开征求意见。从“修订草案”到现在由全国人大公布的“修正草案”，国务院法制办最终选择的是小改方案，否定了由环保机构提出的大修订方案。

中国水环境保护的现状与需求

我国水环境治理到底问题出在哪里？参考欧盟的流域管理理念，由科技部主导环保部实施的水专项尽管推动了水科学上的投资，但几百亿投入却仍然只是杯水车薪，中国水污染和水环境并没有得到有效的控制。行业内的专家又说中国有着世界上先进的污水处理，这么说是不是说中国不缺少具体的工业技术？那问题就指向实践这些技术的经济、社会与政治条件是否充分。

考察欧美先进国家的水治理政策与法律，与中国水治理理念相比较，我认为中国水治理政策与法律面临的四重挑战：即从单纯排污监管到水环境质量达标转型、从排污许可到水生态保护审批、从事后监管到事先规划、以流域统一治理弥补行政区域治理的不足。这已经不再是单纯的技术性问题，而是与技术发展紧密关联的治理理念的根本性问题。2016年，可以说是中国环境治理的资本涌入年，这是一个很好的转折，决定生活质量不再只是重视物质的丰富，优美良好的环境日益成为良好生活质量的一个重要因素，经济与资本都看好中国环境治理的政策趋向。与资本涌入环保领域相关的，是PPP治理模式在环保业的大放光彩。我曾经开玩笑地说，只要经济转型成功，发展模式革新，许多区域治理的PPP项目，环保企业并不需要投入很多，在三五年后也可能达到相应的改善目标。因为大气是一个扩散的过程，只有源头控制，事后是无法治理的；而水是一个向海输送物质的流动，如果控制好源头，而经过长期积累水体本身有内生污染的话，自然降水就是一个稀释的过程；最难治理的是土壤污染，但它也有着自己的修复能力，只是一个时间的问题，最直接的修复就是将污染土壤挖走。

但这里需要注意一个问题，即都以源头控制为前提。而对这个源头控制的理解，我们很多时候都是很狭隘的，只认为是物质输入的污染源，但生态系统是十分复杂的，其实早在工业社会之前，资源与环境问题就一直都伴随着人类的发展。在先进的欧美国家，在对现代环境治理的理解上，早已经超越了初期的治理，在水治理领域也就是上面我提到的四重挑战。

水环境治理的四个理念转型

从单纯排污监管到水环境质量达标转型

尤其是以《欧盟水框架指令》提出的以环境质量导向为水治理的框架政策基础为标准，德国对包括工业和市政污水的排放监管其水体恢复的重要制度基础，但在二十世纪最后十年在欧盟层面上制订欧盟的综合水治理政策中，它看到了以环境质量达标将会促进和完善整个水治理政策，因为尽管达标排放，但如果没有以流域为单位的中长期环境质量达标制度，众多的单个排放仍然会对环境造成重大影响。这两者是相互补充、相互支撑的，但从整体上环境质量达标机制能包含排放达标监管。环境质量达标这是一个基于众多学科知识的信息集成体系，它是涵盖了水文地理到水化学以及水生态的综合学科应用体系。而仅就水的化学环境质量，它不只是排放标准体系那样简单，而同时要通过化学物质监管体系中的知识结构来予以支撑。

从排污许可到水生态保护审批

在《水污染防治法》的修订和中国的环境制度构建中，仍然在重建排污许可证制度，但在我看来，这是一个十分落后的制度，尽管经过二三十年的努力仍然没能得到很完善的制度构建。这里的核心其实涉及到环境保护理念的理解问题，环境不只是受到物质输入这个因素的威胁，而是众多影响因素的聚集，比如矿藏的过度开采，土地大规模硬化、水体沟渠化片段化、外来物种等等。要实现环境保护，需要对于影响源头系统全面的考虑。对于环境许可制度，在荷兰规定了综合的环境许可制度，而在德国曾经尝试通过综合性环境许可制度来作为环境法典立法的一个整合机制。对于中国而言，更急迫的是在相关的依环境媒质的部门法中，实现综合的部门环境或者生态保护审查制度。在此为什么提出“环境或者生态”保护，因为我国还没有单独的自然生态保护法，它是独立于水、空气、土壤的一个系统，包括野生动植物、特殊区域等，在水事政策上，渔业政策是很重要的一个支柱。由此也就涉及到在水事领域各种行政审批之整合，它比综合的环境许可更为首要与急迫。此外，这种环境审批不应该只是就排污设施的审查，而更应该是就整个设施的环境影响的审查，即从可行性先进技术或者说绿色生产技术这个角度出发。

从事后追责到事先规划

事后追责是行政秩序管理的传统机制，但对于环保领域来说，意义极为有限，如果对破坏的环境不加修复，它更多只是一种对其它人的警示。这种从法律规定到个人行为之间的适用关系，尽管通过良好的立法部分实现环境保护，但随着科技研究与环境问题认识的快速进步，对于环境保护更需要行政机关的积极行政，一方面把法规细化与落实，另一方面通过积极的治理措施能够实现环境的较快恢复。没有环境规划制度，环境保护很难实现预防原则和综合保护原则。规划制度对传统行政管理在空间与时间尺度、管理事务对象范围和利益信息来源以及事后评估等方面的扩展，使得行政机关针对复杂的环境事务拥有更强的决策能力和更灵活的决策空间。规划机制不只是实体性规定，更是程序性规定。程序公开并保证足够公众参与的环境规划，实质上是利益表达的多元化和权益考量的综合性。

编辑：李艳茹