PPP与绿色金融结合发展的五个领域及案例详解

强有力的公共支持及基于PPP模式的风险分担机制是该项目得以顺利延续的重要前提。首先，摩洛哥政府成立了摩洛哥太阳能管理局(MASEN)，专门负责摩洛哥太阳能计划，并且筹集了充足的资金用以支付集中太阳能发电技术的额外成本(据估计为每年6000万美元)。国家以“购电协议”的形式承诺购买生产的电力 ，大大降低了产出阶段的运营风险。经过竞争性投标后，入围的太阳能电力生产企业组成了太阳能电力公司，与政府签订长期合同，以确保项目的建设、融资和运行按照合同约定实施;且以有竞争力的投标价格将产出的电力销售给MASEN。

摩洛哥政府通过可再生能源法、摩洛哥太阳能管理局与摩洛哥政府公约的方式保证政府以财政补贴来弥补MASEN购电成本与销售电价之间的价差。且世行承诺，在摩洛哥政府需要动用财政资金弥补差价的情况下，世行IBRD以2亿美元贷款来支付这部分增量成本。这一机制与很多国家“上网电价基金”的作用相同，能够大幅度减少私人参与气候类项目融资的交易成本和风险，可以复制到很多新能源和能效项目的融资结构中。

该项目得以实施和延续无疑有赖于多层次的国际合作。项目获得了清洁技术基金(CTF)1.97亿美元优惠贷款;并有IFIs、非洲开发银行、法国开发署、欧洲投资银行和德国复兴银行为该项目提供贷款;欧洲社区投资机构(NIF)提供了赠款，国际捐赠和借款达到了约10亿美元。早期的优惠融资(图1 的橙色部分)使初期成本降低了25-30%。另外，国际金融协会还提供了必要的专家和技术支持。

图1 摩洛哥“太阳能发展计划”风险分担模式

摩洛哥太阳能项目以公共-私人合作模式为基础形成了有效的风险分担框架。安永对该项目评价颇高，认为项目资金来源架构有利于业主、提供资金的国际机构和私营承建商共同承担风险。MASEN在公共-私人合作模式中同时充当了资产投资者和资源购买者的角色，发挥了整合公共与私人部门能力的作用。在这一框架下，私人部门的投资者承担建设和运营风险，摩洛哥政府则承担电力市场风险(收益风险);提供优惠融资的借款人减缓融资风险的作用在风险分担框架中也得以充分体现。

四、气候风险下的PPP：可用的风险管理工具

近期世行集团基础设施委员会(PPIFA)连续发布报告，提示利益相关者在大型基础设施的规划、建设和运营全过程主动识别和管理气候风险。联合国环境规划署(UNEP)和国际清算银行(BIS)的研究表明近年来巨灾事件的发生频率越来越高，且相比发达国家，发展中国家更易受到气候风险的威胁。例如，2011年3月，洪水造成了南非约翰内斯堡豪登桥(WitKoppen Bridge)坍塌。坦桑尼亚的干旱对Mtera堤坝的影响导致了该地区的长期断电。印度钦奈(Chennai)发生的降雨和洪水灾害造成了整个城市连续数天的断电和交通体系崩溃。新加坡大学的一项研究也发现，亚洲城市最大的11个基础设施完全不具备抵御洪水的功能。

PPIFA认为气候风险对PPP的影响引发了以下问题：

1) 在新的风险情境下是否仍然使用PPP模式，需要重新决策。且若预期私人部门要求对气候风险导致的额外风险进行补偿，是否会降低PPP项目对私人部门的吸引力?

2) 私人部门提出的用于气候风险管理的新的适应(adaptation)措施可能需要额外的补偿。在竞争性招标采购情景下经济评估标准所占权重较高，PPP采购框架能否激励私人部门在进行适应措施创新的同时确保项目全生命周期的成本最优，且仍具有竞争性力?

3) 分散激励(split incentives)： PPP全生命周期服务成本与合同的期限一致，不能覆盖基础设施资产的使用寿命。为加强基础设施全生命周期气候风险的适应和管理，激励机制的结构设计能否使得私人部门在基础设施使用寿命期限内，而不仅仅是在PPP合同存续期内(尤其是当基础设施使用寿命和PPP的合同存续期不同时)确保资本、运营成本和维护成本之间的平衡?

4) 委托代理问题：传统意义上，与PPP相关的诸如信息不对称和道德风险等委托代理问题，可以通过合同、监管、透明度和信息披露要求得到缓解。然而，对于气候风险这一类难以界定和分配的风险，委托代理问题更为突出。PPP能否通过提高透明度和信息披露等措施进行气候风险管理，从而减缓委托代理问题?能否通过公共部门和私人部门利益相关者之间更为合理的风险分配杜绝气候风险管理中的寻租行为?

5) 合同的固定性和不确定性事件之间的矛盾。原则上，PPP合同的固定性不利于管理如政治动荡、洪泛灾害等突发性事件，这类风险一般通过不可抗力条款进行管理。但是随着气候风险事件发生的越来越频繁，仍然使用不可抗力条款进行应对显然不合适。未来PPP合同能否提供更为灵活的方式应对具有高度不确定性和不可预测性的气候风险是在气候风险框架下需要持续讨论的问题。

目前全球绿色金融领域气候、环境风险缓释和管理工具正在发展之中，例如：

1) 基于指数的天气衍生品：例如，可以使用降雨指数预测水坝和水电等水敏感项目的损失，当降水量下降到约定的临界值则启动对项目的赔付。

2) 巨灾风险递延提取期权(CatDDO)：在自然灾害发生后可以提供即时流动性的或有信用额度，以帮助成员国家应对灾害和实施重建。

3) 主权保险计划：脆弱的、低收入的小国家可能缺乏足够多元化的资产组合，无力抵御极端自然灾害，因此越来越多地寻求保险相关的担保计划。该计划集合相似的周边国家的主权资金建立巨灾风险池，有望降低高达50%的风险溢价。

4) 不动产巨灾风险保险：此类保险适用于具有低保险渗透的市场，涵盖与极端天气或自然灾害相关的私人和公共资产，包括基础设施。例如，世行的此类保险具有较低溢价，且可实现对保险金额的100%赔偿。

5) 部分风险担保：在政府不能履行其合同约定的责任时，这些保障工具能够对私人部门起到保护作用。但是，只有在合同规定的特定风险导致违约的情况下，这些担保才会进行赔付。

编辑：赵凡