财政部PPP中心约稿薛涛：全面污水垃圾PPP万亿空间和优化建议

2.当前情况分析和政策建议

根据E20数据中心分析，目前这类有绩效压力的水环境治理PPP项目（景观类除外）在财政部PPP项目库里大约有496个，总金额约为6562亿元，项目数落地率约为21.57% ，落地项目数107个；落地项目金额合计1580亿，项目投资额落地率24.07%。

这类项目是笔者归纳的典型的C类项目，项目部分搭配了可运营的污水厂，但对比项目总投资而言占比较低。这类项目几乎没有存量概念，也不存在需要将存量转化为PPP的需要。

这类项目由于运营属型相对较低，因此项目要落地很依赖政府支付的保障性，金融机构对项目入库也越来越看重。同时我们注意到，由于“水十条”的要求，每个地方政府在黑臭水体上的治理需求平均都在50亿到500亿之间，中央政府在划定时间表时并没有考虑到不同地区政府的财力悬殊，而即便是富裕的城市在当前的财政制度要求下，这类项目也更倾向于采用PPP方式。现在各地上这类纯政府付费的C类PPP项目中，除了黑臭水体还包括大量景观项目，往往采用先来后到的原则，而同时地方推行PPP模式还要考虑到财政承受能力10%的“天花板”限制，使得在景观项目如果已经占用了大量财承空间的情况下，政府财承空间不足的问题更加严重，这是应该高度重视的。

这些非必要的PPP里，笔者关注到景观类占比较高，而且一些景观类项目也打着水环境治理的名头，但实际观察环境治理难度和绩效压力并不大。对于长期绩效压力约束不大的C类非运营类项目，笔者一直坚持认为采用PPP模式意义不大，不易实现“长期效率提高”这个PPP的核心指标。

另外，在黑臭水体这样的有长期绩效压力、技术集成和运营维护要求高的项目，虽然PPP可以起到发挥社会资本能力的作用，我们也要关注到，一些已经落地的项目中，社会资本表现的水平并不令人满意。尤其笔者一直在强调的是，这类项目要将可用性付费捆绑至少20%在运营绩效上，才能避免施工企业为主的社会资本借工程利润提前抽身的情况发生。当前这类PFI类项目PPP模式的修补是亟需完成的任务，但同时也要加强对地方政府履约的监管。而对于没有长期绩效压力的C类项目，这样的捆绑本身意义也不大，导致PPP模式的修补很难做到，因此笔者认为推行这类PPP必要性不足。

（三）村镇污水PPP市场空间---新增投资总需求为700万吨，投资额约1400亿，基本无存量转换空间。预计十三五期间可落地PPP总量500亿。

1.村镇污水处理厂处理新增量为700万吨/日，村镇污水处理装置处理新增量为1100万吨/日，新增投资需求超1400亿元

据E20 研究院所发布的《村镇污水处理市场分析报告（2017版）》分析，村镇 2016年污水处理厂处理能力达约1527万吨/日，分散装置的处理能力达约1315万吨/日；到 2020 年，污水处理厂处理能力将达到约 2200 万吨/日，分散装置处理能力有望达到约2300万吨/日。“十三五”期间，村镇污水处理厂投资将达到约 750 亿元，分散式污水处理装置投资约650 亿元。

2.村镇污水处理存量资产可PPP市场化空间约570万吨/日左右，可PPP市场化占比基本为零，但存在存量上委托运营的购买服务市场。

相对于市政供排水，村镇污水处理存量项目可PPP市场化的可能性较低，一方面原有设施不少运营状况糟糕无法转让，一方面这类项目本身吸引力弱（建设运营难度大，无收费基础），存量很难盘活。

3.当前情况分析和政策建议

根据E20数据中心分析，目前这类项目在财政部PPP项目库里大约有107个，总金额约为476亿元，项目数落地率约为42.06% ，落地项目数45个，落地项目金额合计230亿，项目投资额落地率48.19%。

村镇污水处理市场化项目包括委托运营、PPP等类型，其现阶段多以市场化运营维护为主；较多村镇污水处理项目付费来源依靠专项资金或试点项目，尚未形成服务价格机制，村镇污水处理PPP服务产业化基础相对较弱，PPP市场化率较低的现象将持续较长时间。其PPP市场空间多存在于有支付意愿且治理需求较强的省区，此外这些城镇化比例较高的发达地区，村镇污水一体化基础好，建设管理模式与城市污水处理类似，但在西部欠发达地区则完全相反。

这类项目由于水量较难采用简单的BOT保底量模式，往往做成了C类项目模式，采用可用性付费加维护服务费的结算模式，使农村污水项目从这个角度来看更像是“水环境”项目，运营性也受制于上述原因相对较弱，加强绩效捆绑可用性付费也是必需。但是村镇尤其农村污水治理远远不同于城市污水，分散与集中的平衡选择，政府、百姓和社会资本的三元关系如何构建，长期维护如何得到保障，污染物削减的经济性和环境容量之间的考量，这些不但复杂，而且各地情况各异，如果前期不注重针对性的调研和设计，很容易造成后期运营效果差或者成本过高无法运行等问题。

此外，正如文件所说，在这个领域探索城乡统筹、环水农业、环保与农业或旅游的产业链整合类PPP很有意义，目前只有星星点点的局部尝试，需要及时发掘和分享。在实际项目探索中，地方政府对捆绑的商业性项目估算远远高于社会资本，两者由此对环保公益性支出的回报很难达成一致，是这类项目推进的第一个障碍。此外，银行长期以来习惯政府担保的回报机制，对商业性项目的前景估算没有把握，因此主观上回避这类项目，导致PPP落地中的融资障碍。最后，社会资本在这方面能力也准备不足，解决这几个方面也许都需要更长的时间。

（四）垃圾领域PPP市场空间（存量的PPP市场化空间很少，主要看新增量）---27万吨，1000亿元焚烧市场,1500亿包含其他处置路线；预计十三五可落地PPP总量约1000亿元（加上填埋和厨余）。

1.生活垃圾焚烧新增量27万吨/日，新增投资1000亿元

生活垃圾焚烧领域是近十年市场化高歌猛进的领域，BOT在这个领域非常成熟。根据《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》,到2020年底，直辖市、计划单列市和省会城市（建成区）生活垃圾无害化处理率达到100%；其他设市城市生活垃圾无害化处理率达到95%以上，县城（建成区）生活垃圾无害化处理率达到80%以上，建制镇生活垃圾无害化处理率达到70%以上。到2020年底，设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力的50%以上，其中东部地区达到60%以上。

编辑：李丹