秋风、寒声，还是春天？也谈92号文后的PPP市场的走向

万叶秋风里

11月7日是为立冬，是气象学上的一个重要的分界点，北方的秋风吹起，吹黄了夏日的绿，片片落叶渲染了秋色，沧桑了流年，飘摇着萧瑟，落地成伤。PPP也从热闹喧嚣的上半场，步入了规范操作的下半场。在防范金融性风险的大背景下，财政部下发了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号9文)，要求正本清源，及时纠正PPP泛化、异化和滥用的现象(见拙文《如何防止PPP的泛化和异化》)，推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标。文件的出台，对正在实施的PPP项目或拟采用PPP模式的项目都会有较大的影响，也将对PPP参与各方都将带来非常深远的影响和变化，笔者拟结合自身从业经历，对92号后PPP市场进行分析，与大家共享，还望各位专家指正。

寒声入寥廓

92号文的出台，拉开了PPP项目整肃、规范的大幕，使PPP从狂飙突进中，慢下了脚步，给2014年以来燥热的PPP市场带来了丝丝寒意。文件从项目入库和入库项目清理入手，划定了红线，强身健体，提升PPP项目质量。

一、严把入库关，提高入库项目的质量

92号文对项目入库提出了“优先、审慎、不宜、准备、绩效”五项标准，对入库项目严格审查，提高入库PPP项目的质量，防止不合规的项目搭PPP顺风车。

“优先”是指优先支持存量PPP项目，通过采用PPP模式盘活政府手中巨量的存量资产，有助于实现政府投资的良性循环，符合财政部、发改委的一贯政策导向，如财政部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建〔2015〕29号)中要求“坚持存量项目为主。推介项目以使用者付费项目为主，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的市政公用项目。”

“审慎”是指审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量，延续了今年以来一贯的政策导向，如史部长在《在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话》中提出，要防止政府支出责任的固化，要守住“底线”，严禁各类借PPP变相举债的行为。要审慎开展完全政府付费的项目。

“不宜“是指不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的非公共项目不适宜采用PPP模式，文件对于商业地产开发、招商引资项目、BT项目设置了入库红线，此条规定将有效地减少搭便车的PPP项目，如某些地区的打着会议中心的旗号，其实是酒店项目、园区搭配商业项目开发项目等带来非常大的影响。

“准备”是指PPP项目前期工作要准备到位，对PPP库实行项目储备清单和项目管理库，对项目前期的准备工作提出了更为细致的要求，如必须履行立项审批手续;存量项目涉及国有资产转移的要履行国有资产审批、评估手续;项目必须通过物有所值评价和财政承受能力论证。

“绩效”是指项目产出必须与绩效相挂钩，政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内要求连续、平滑支付，不允许某一时点激增，付费与绩效考核结果挂钩部分占比不得低于30%，对项目的回报模式设计提出了明确的要求。

二、对入库项目要进行清理，确保入库项目规范运作

92号文为已入库项目划出了“论证、进展、规范、举债、公开”五道“红线”，要求省级财政部门对入库项目进行清理甄别，限期整改完成，确保入库项目的质量。

“论证”是指进入采购阶段的入库项目必须完成物有所值和财政承受能力论证(在21号文颁发前未进行财政承受能力论证的项目(2015年4月7日前)和167号文颁发前(2015年12月18日前)未进行物有所值评价的项目是例外)，强化了10%的财政承受能力论证高压线，不得触碰。

“进展”是指对入库项目建立了能进能出的机制，入库一年的项目，如没有进展，将被清退出库，此条红线将对僵尸PPP项目形成倒逼机制，要求项目入库后，必须及时开展后续工作，否则退库风险非常大。

“规范”是要求PPP项目全寿命周期都要规范运作，文件提出对PPP项目全过程强监管，对PPP运作中的乱象进行整肃，不规范操作将会退库，如文件中提出的几种不规范的类型。

“未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的;

采用BT方式实施的;

采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的;这一条将来如何认定，将会有一定难度，比如某地总投资70亿元的管廊项目，在资格预审时要求社会资本注册资金达180亿元，是否是歧视性条款，此类项目是否会强制退库，如果退库，后续合同将如何延续，需要政策进一步明确，出台相关的配套文件。

“未按合同约定落实项目债权融资的;违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。”将要求退库，这一条将对目前PPP项目带来非常严重的影响，如目前央企大部分PPP项目采用表外融资，资本金采用债务性资金或是引入财务投资人，此类项目是否也要退库。

“举债”是指PPP不规范运作，包括政府兜底、固定回报、担保或其他违法违规举债担保行为的，将会被退库。

“公开”是指入库项目应根据《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》 的有关规定及时公开信息，“入库之后一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。”将会被退库。

冬后春将至

对PPP项目加强监管，对PPP市场带来深远的影响，短期内可能会出现入库数量减少，甚至出现大量项目退库的现象，但从长久来看，通过严格监管，优胜劣汰，去伪存真，更有利于PPP市场健康发展，迎来春天。

一、政府方

对政府方而言，文件要求PPP项目严格限制在公共服务和基础设施领域，对入库项目审核将日趋严格，政府应积极转换思路，适应PPP市场的新变化及新的运作及监管机制。

1.项目库能进能出，有利于PPP项目规范操作

编辑：刘影