PPP项目绩效考核的三种类型分析——以水环境综合治理为例

时间：2017-11-30 17:15

来源：中国水网

作者：汤明旺

根据PPP有关专家最近的讨论，PPP新政策之下，运营性、经营性强的领域如固废处理、污水处理，受到的影响有限；而在黑臭水体等水环境治理领域，项目内容可能会瘦身，绩效考核的深度可能会得到强化。PPP依效付费、可用性付费（或基数稍小的建设成本）应当和绩效捆绑逐渐成为共识。E20针对部分PPP示范项目（水务类）进行分析，内容如下。

《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）出台，其中严格新项目入库的“未建立按效付费机制”情形备受关注。

在此之前，在2017第三届中国PPP融资论坛上，财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌曾指出，PPP将细化绩效考核标准，完善按效付费机制，优化全生命周期一体化管理。对无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担建设运营风险的项目不得安排财政资金。

但关于PPP项目的绩效到底包括哪些内容，绩效标准如何设置，依效付费机制如何设计、绩效考核如何实施等问题，各个细分领域还在探索和完善中。在财办金〔2017〕92号出台之前，部分环保领域PPP可用性付费与运维绩效的挂钩程度并不够，甚至有些项目的运维本身缺乏约束性、从而加剧“重建设、轻运营”的现象。（链接：规范化困境：4环保实例看PPP可用性与运维绩效付费占比鸿沟）

根据PPP有关专家最近的讨论，PPP新政策之下，运营性、经营性强的领域如固废处理、污水处理，受到的影响有限；而在黑臭水体等水环境治理领域，项目内容可能会瘦身，绩效考核的深度可能会得到强化。（链接：环保PPP何处去内部沙龙专家企业家研讨精华十二条）PPP依效付费、可用性付费（或基数稍小的建设成本）应当和绩效捆绑逐渐成为共识。

一、水环境综合治理PPP绩效考核类型

E20针对部分PPP示范项目（水务类）进行分析发现，水环境综合治理PPP绩效考核可以概括为三种类型。

1、断面考核

断面考核是指以环境最终绩效为导向的系统性考核，是对绩效不同维度（如水质、水量、防洪等）的综合性评估，而非各子项单一工程绩效的简单评价。典型案例是华南某流域治理PPP。该项目建设内容包括河道整治工程、河道截污工程、河道生态工程、沿岸景观工程、污水厂建设工程、海绵城市示范工程和信息监控工程等7项。该项目采用“全线多断面考核、按效付费”，形成城市内河综合治理绩效考核上的水质、水量、防洪三大考核指标体系。其中，干流及支流共设4个监控断面、4个监控点，用于考核河道治理效果；对污水厂处理效果、配套设施设备运营维护状况、植物抚育养护和日常保洁管理等设置考核标准和权重，形成了103项子指标。

表1 华南某流域治理PPP绩效考核指标体系

2、分项考核

分项考核，这里是指对水环境治理项目各子工程（项目）进行逐项考核，根据各子项的类型，适用于不同的绩效考核标准，并分别对应其付费机制。典型案例是西南某水环境综合整治二期PPP项目。在该项目中，污水处理部分：对主要污染物削减量、出水水质等进行绩效考核，其中出水水质为一级A。污泥处理部分：泥饼含水率应小于60%，处理后的污泥国家相关标准。河道治理及管网工程部分：对水体维护、水面保洁、河岸绿化保洁、沿岸截污沟及河道设施维护质量进行考评，政府有关部门采取定期（每月25日）和随机检查（以季度为考核周期，每季度安排3次），制作绩效考核评分表，以满分100分为基数，并将绩效考核总分（当期所有考核得分的算术平均值）作为当期河道运营服务费支付比例的确认依据。

3、综合考评

综合考核，这里是指对水环境治理项目各子工程（项目）进行逐项打分（扣分），最终汇总得出一个综合考核得分，并以该得分作为项目的整体付费依据。典型案例是华东某水环境综合整治工程河道治理PPP项目。该项目建设内容包括6条河流综合治理和大学城污水处理厂尾水人工湿地深度净化及资源综合利用工程。项目运营维护工作包括污水管道日常养护、污水泵送、截污涵闸、水面保洁、水体绿化养护（水生植物）、水体绿化养护（浮岛绿化）、河道清淤、绿化养护（仅限于青龙河、陷泥河上盖公园）、潜流湿地（仅限于大学城湿地）、表流湿地（仅限于大学城湿地）等。该项目采取例行考核、随机抽查和公众调查相结合方式进行：例行考核每月1次，考核水质监测指标、水体感官指标、污水主管道充满度、积泥量和河道垃圾量；随机抽查由河道管理部门和排水管理部门结合日常管理工作负责，主要检查垃圾、水草、漂浮物、截污涵闸、井盖及污水溢流口管理等，实行倒扣分制度；公众问卷调查由业主或河道管理部门负责，每年进行一次，邀请环保志愿者和本地媒体共同参加，每条河流发放20份问卷调查表，实行倒扣分制度。

表2 华东某水环境综合整治工程河道治理PPP项目绩效考核体系