规范之下PPP应走向何方——再定义PPP里的运营

时间：2018-03-26 09:31

来源：中国水网

作者：薛涛、赵喜亮

为什么这么说呢?政府及聘请的咨询机构作为买方，必然要尊重卖方要赚钱的事实，但钱要赚得合理、账要算得分明、服务要匹配(由于社会资本没有承担需求风险，这三类项目理论上都可以做到)，还要比自己亲自操刀(传统平台模式)获得物有所值的长期服务，来源于公众税费的财政支出必须要实现采购公共服务所对应的长期绩效。

在这三类项目中，某些领域被误读为“垄断授予”，其实只是买卖双方锁定了交易关系。笔者以为，买卖关系比伙伴关系更能体现这三类项目中双方“合作”的本质，以此为出发点严谨设计交易和监管模式既符合我国国情，也不容易出现政府嫌社会资本投机、社会资本嫌政府缺乏诚信的双输局面。

类似地，PPP经典理论中建立伙伴关系的特征表现就是“合资合股”，但其在这三类政府付费项目中发挥的作用并不明显，而政府有限的出资占股主要是为了发挥行业监管的作用。实际上，基于政府付费的主动性优势，采取传统的特许经营外部监管模式也能实现。

我们再来看“利益共享”。合资合股中无论分红与否，往往很难在政府付费类项目中确定为实现了利益共享。因为以政府支付为收费核心的B、C、D三类项目中，由于需求风险总体可控，财务测算相对精确，即便采取了合资模式，股东不分红可被认为是对其的财政补贴，而股东分红从财务角度来看，政府获得的红利实际上还是来源于财政，所以并无收益分享的实际意义。另外，对于某些C类项目，以伙伴关系为名诉求政府相当比例的参股，反而变成了某些施工类社会资本降低自身资本金比例、以更易于实现工程利润退出的手段。

当然，从广义来看，可以把地方政府积极为社会资本争取更好的相关优惠政策以及后端附产品资源化收益作为一种“伙伴关系”，也可以把来自这两方面乃至社会资本的自身技术进步所带来的超额利润进行平抑作为“利益共享”。笔者认为上述要素在B、C、D类项目机制设计中的重要性相对较低，对超额利润的过度平抑甚至会带来有违“激励相容”原则的惰性问题。

真正需要建立伙伴关系和利益共享机制的，也能实现股权合作最大化的，主要是A类使用者付费的项目，包括类似的捆绑商业开发因素的复合类项目。它们有一个核心的共同特征，就是社会资本拥有相应垄断权，且需要面对需求风险。所以，区别于不应作为PPP项目实施的纯商业竞争领域，作为公共服务领域，地方政府有托底的最终责任，政府作为伙伴应该积极辅助社会资本开源节流、降低财政补贴支出或者百姓负担。实现这一目的，地方政府需要积极与社会资本一起面对不确定的需求风险，真正称为“婚姻”的伙伴关系也就确定了，降低财政补贴可视为地方政府获得的利益共享。

另一种伙伴关系就是以促成有效资源开发和经济发展为要务，双方共同注入各自资源各展所长，争取配比最佳的基础公共服务所带来的城市发展、商业开发收入或税收收益，股权合作和对应比例的收益分红在这个逻辑里则更为顺畅。与之对应，在A类和捆绑商业开发因素的复合类PPP领域，才会有第三个要素“风险共担”原则的存在，而在以政府购买(付费)的B、C、D领域，其实主要是风险分担。

我们最后来看“风险共担”。那么，到底用风险共担还是风险分担来描述PPP更为合适呢?A类特许经营(含复合项目)本质上就是社会资本承担“需求风险”，但出于前文所述为得到公共利益的基本保障，“风险共担”便应运而生，共担的是不确定的需求风险。与风险共担对应的是利益共享，实现地方政府侧的降低财政补贴、百姓支付负担或增加商业属性的捆绑经营开发收益。

风险共担的背后是双方各自注入资源、发挥所长的合作，正如市场需求风险无法完全预计一样，很多资源投入细节也未必在签约时能够完全准确约定。在这类项目中，由于边界条件和未来状况较为模糊，为达共同目的所构建的合作关系，能够更准确地匹配PPP婚姻论的状态，因此也与经典PPP理论内涵的三原则一脉相承。

而绝大部分政府购买类PPP如B、C、D类项目，不存在“需求风险”需要共担的情形，在B、D类运营属性强的项目中，社会资本承担项目实际运营效果的风险。基于此，“保底量”设置不等同于固定回报，而是对最低需求风险的制度安排，运营类项目的绩效考核相对容易达成，这也是PPP目前推进中总体良好的领域。

相对于前文所述的适用受限的风险共担，风险分担机制倒是PPP实施方案编制中最有价值的着眼点。巴曙松先生曾说过，风险分担的设计“其目的不是为了把政府的风险转移出去，而是通过这样的机制实现风险的有效管控。”要实现对风险的有效管控，在风险分配中的重要依据是由相对最有能力的一方来承担某项风险，以及政府对公共服务产出效果的有效把控，即笔者所说PPP唯一指标是长期运营绩效。

实际上，对于存在不可预知需求风险的A类PPP设计，由于风险分担设计无法穷尽，风险共担的设计一定会存在。而B、C、D三类政府购买的PPP项目中，理论上笔者看到的风险共担其实都是未完成足够设计的风险分担。