刘世坚：生态环境领域PPP模式如何破局？

生态环境领域最近几年利好频传。到了2018年，PPP模式整体遇冷，而在5月份举行的全国生态环境保护大会上，习近平总书记不但与会而且还发表讲话，专门强调“要提高环境治理水平。要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目”，让环保圈为之一振，沉闷日久的PPP圈也跟着蹭了把热点。因此，在生态环境领域适用PPP模式，基本面应该是好的，而且是前所未有的大好，但是具体的生态环境PPP项目到底指什么、谁来做、怎么做?其实还是很让人挠头的问题。

一、 生态环境PPP项目的主要特点

仅从PPP模式适用的角度而言，相比于市政环保领域的污水处理、污泥处置或垃圾焚烧项目，生态环境PPP项目具有以下几个方面的特点：

其一，从适用范围来看，生态环境PPP项目既可涵盖传统的市政环保项目，也远不局限于此，凡与生态环境相关的治理类项目(如流域治理、河道整治、土壤修复、空气监测和治理、农村环境治理等)，皆可容纳其中。

其二，从项目性质来看，生态环境项目的公益性显著，项目产出的受益群体不固定，属于典型的公共服务类项目。“两山论”可以视为此类项目的最新缘起，也给予其最大最强的背书。

其三，从项目界面来看，生态环境PPP项目需要控制和治理的点源往往处于分散状态，又不能简单遵循单体项目的惯例，采取“由点及面”的处理方式，而通常需要点、线、面三者协同进行，项目的开放性、综合性和复杂性都不容低估。

其四，从项目收益来看，生态环境PPP项目实施所能够形成的固定资产非常有限，通过项目运营所能带来的经营性收入也很少，更多的体现为生态环境改善之后所产生的外部性效应。

其五，从项目可行性来看，生态环境PPP项目涉及面广，资金需求量巨大，且周期较长，社会效益较好而经济收益偏低，对任何一个地方政府而言都是极大的挑战。取道PPP，从资金、技术和管理等方面向社会资本借力，是政府全投资的传统路径之外的较好选择。

二、 生态环境PPP项目面临的问题

基于生态环境PPP项目的上述特点，并结合近年来此类项目的实操情况，我们在这里对其面临的主要问题略作梳理。

问题一：政策导向高大上，但缺乏主流理论加持。

生态环境PPP项目这几年颇受高层重视，政策导向方面大手笔频出，浓墨重彩。但就具体模式和项目实操而言，却缺乏类似于市政环保领域之“或取或付”(Take or Pay)、收费公路领域之最低需求风险、轨道交通领域之“TOD”(Transit-Oriented-Development，以公共交通为导向的开发)、城镇综合开发领域之“产城融合”的主流理论作为支撑，相应的，在政策落地方面无法做到精准定位，找不到比较好的突围方向。

问题二：公益性目标简单明了，但是牵涉范围偏大，战线偏长。

生态环境PPP项目的目标不复杂，简单讲就是改善生态环境。但是如前所述，此类项目牵涉的范围大，战线长，对于部门协同、区域协同、政策协同和利益协同的要求很高。加之PPP模式本身固有的与我国现行法律法规之间的冲突，使得此类项目推进起来阻碍重重。

问题三：投资规模巨大，但是不形成可以直接变现的资产，且回报机制单一，严重依赖政府信用。

这个问题是前两个问题交叉作用的必然结果。生态环境PPP项目的运作模式也局限于单纯的政府付费，或是“拉郎配”式的经营性项目打捆操作，不但难以形成可直接变现的固定资产，且回报机制严重依赖于地方政府的履约能力及意愿，始终摆脱不了拉长版BT的影子。在创造资产，为地方政府投融资平台做大做强提供支持等方面，甚至还远不如BT来得直接。

三、 生态环境项目投融资模式的内在逻辑

受限于自身特质，又受困于上述问题，生态环境项目要么由政府(及其投融资平台)包办，走公建公营、政信融资的传统路径;要么面向市场，走多元化融资的新路，BT和PPP都是地方政府曾经或现有的选项。无论是哪一种选择，生态环境项目投融资的内在逻辑可以归纳如下：

1、基于公益性获得外部支持

基于生态环境治理的公益性，及其对城乡社会经济生活的重大影响，生态环境项目需要也有充分理由获得来自于政府的各方面支持，主要包括政府直接投资、财政补贴、税收优惠及政策性金融支持等。

2、基于外部性获得溢价回收

基于生态环境项目的外部性形成的受益者，主要指向生态环境改善之后带来的周边土地增值及物业开发收益的受益群体，包括但不限于地方政府、房地产开发商、各类商业实体、房地产所有权人或长期租赁人等等。通过制定与实施适合于当地法律及政策框架的受益者负担制度，形成生态环境项目带来的相关溢价回收，应当成为此类项目投融资的最佳路径选择。在这方面，类似于TOD模式的主流理论框架的搭建，及其在政策端和实操端的应用与推广，就成为重中之重，希望引起政策制定者的充分重视。

3、基于商业性获取项目融资或企业融资

生态环境项目的投资人或运营方，也可以基于项目的预期收益(主要来自于政府付费)或企业自身及第三方的信用担保，采取项目融资或企业融资等市场化方式筹措资金。在这方面，商业层面的考量是第一位的。而受限于此类项目成本高昂、收益欠佳的普遍状况，即便是项目融资，融资方对于项目之外的增信安排也往往多有要求。对于民间资本而言，融资难、融资贵的短板在此处就尤为突出。

4、基于政府权利和义务的部分让渡获得社会投资

PPP模式是这一路径和逻辑的典型代表。总体而言，相对公平的市场竞争环境、适格的合作伙伴、支持性政策的稳定、合理的风险分担及回报机制、科学可行的绩效考核体系，特别是地方政府的财政承受能力和契约精神，是生态环境PPP项目(乃至于任何类型的PPP项目)成功实施的关键前提。

四、 生态环境领域PPP模式如何破局?

编辑：汪茵