透视发改943号文（中）：污水处理领域“强心剂下的风控点”

日前，国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见(以下简称《意见》)发布，针对污水处理、固体废物处理、节约用水、节能环保等行业做了具体阐述。其中，在完善污水处理收费政策章节提出，“加快构建覆盖污水处理和污泥处置成本并合理盈利的价格机制，推进污水处理服务费形成市场化，逐步实现城镇污水处理费基本覆盖服务费用。”

E20研究院结合对水务市场的长期观察，进一步在此解读该意见涉及污水部分的积极影响，以推进全面市场化改革。原文及解读如下。

政策原文：

(一)建立城镇污水处理费动态调整机制。按照补偿污水处理和污泥处置设施运营成本(不含污水收集和输送管网建设运营成本)并合理盈利的原则，制定污水处理费标准，并依据定期评估结果动态调整，2020年底前实现城市污水处理费标准与污水处理服务费标准大体相当;具备污水集中处理条件的建制镇全面建立污水处理收费制度，并同步开征污水处理费。

E20水业研究中心解读：

不同于供水价格的是，污水处理由政府(一般由自来水公司代收)向居民企业收取污水处理费，入财政“政府性基金预算”专款专用。政府以污水处理服务费名义支付给污水处理运营企业，后者可能是PPP的市场化社会资本(E20环境平台称之为环境产业A方阵)，也可以是经市场化改造的与政府划清界限的地方专营公司(环境产业B方阵)。

污水处理费调整机制的前提是，要明确处理费的影响因素，以及费用缺口的生成因素。我国城镇的污水处理费收取率虽然较高，但部分区域仍未满足污水处理的全成本需求，极少数区域污水处理费与污水处理服务费持平，但其中大部分区域未能包含污泥处理处置费用，据E20《中国污泥处理处置市场分析报告(2017版)》数据显示，以干化焚烧为例，吨污泥处理处置费用折合污水处理费用为0.25元左右。

文中提出按照补偿污水处理和污泥处置设施运营成本(不含污水收集和输送管网建设运营成本)并合理盈利的原则，制定污水处理费标准。此句释放两个信号，第一污水处理费标准制定时不考虑管网建设和运营成本，管网的建设成本一般而言为污水厂建设成本的3倍左右，且实际运营中不可控因素较大，因此管网的建设和运营主体行业一直存在争议。此文件将污水处理全成本之厂和网首次明确切开，明确了一体化模式下的项目风险测算，以及污水处理的全成本概念。从另一个角度理解，可以认为居民通过污水处理费仅直接承担污水厂厂区内全成本，管网建设和维护资金来源可以解读为仍然通过土地开发转移到土地出让价格及政府财税收入中承担。虽然宁波等城市在世行推动下很早将污水处理费归入经营性收费时就已明确类似的划分原则，但通过国家文件全面明确还是首次，有利于地方政府在安排污水处理中进行更科学的资金规划以及推进市场化中的回报机制设计。举个例子，对于现在部分地区逐步推进的厂网一体化PPP市场化项目，依据这个文件，理论上管网部分的费用需要受到10%财承范围内限制，而污水厂本身的支付费用理论上则由政府性基金中所收取的污水处理费全额对应支付而应该不受财承限制。这样明确的厂网费用分离对于污水处理费的“全成本”定价也是一个很好的促进，在“土地财政”逐渐面临退出，地方政府财税费体系逐渐重构的大背景下，为污水处理费提价覆盖厂区全成本提供了切实的依据和路径(文件要求是2020年“与污水处理服务费标准大体相当”，达到“污染者”全付费的目标)。

值得一提的是，提价依据的两费大体相当指的是类似区域类似标准的平均价格，而不是直接在某地的对应关系。此外，合理的盈利原则因各地不一，污水处理BOT项目从10%的投资回报率，到现在5%-6%，何为合理盈利业内并非明晰，这也导致一些新进入环保行业的企业在风控审核之投资回报率时出现困惑，部分项目由于不了解行业投资回报率的一般水平，从而制定较高的风控标准错失好的项目机会。

具备污水集中处理条件的建制镇全面建立污水处理收费制度，并同步开征污水处理费。目前，我国建制镇污水处理率相对较低，但污水处理设施在国家政策的推进下进展较快，市场火热开展的同时，付费来源不确定带来的政府资金支付安全性的担忧一直是很多企业不敢贸然进入的重要因素。建立污水处理收费制度，必然会降低政府财政压力，同时明晰商业模式，增强企业进入的信心。但由于村镇与城市的生活机制差别，是否可将制度落地有待观察。

政策原文：

(二)建立企业污水排放差别化收费机制。鼓励地方根据企业排放污水中主要污染物种类、浓度、环保信用评级等，分类分档制定差别化收费标准，促进企业污水预处理和污染物减排。各地可因地制宜确定差别化收费的主要污染物种类，合理设置污染物浓度分档和差价标准，有条件的地区可探索多种污染物差别化收费政策。工业园区要率先推行差别化收费政策。

E20水业研究中心解读：

分类分档制定差别化收费标准，将促进企业污水预处理和污染物减排。据悉，当前我国市政污水处理厂存在进水COD等指标超标，导致污水厂原有工艺不能对进入的污染物有效处理，从而导致出水超标问题存在;而工业园区也存在着由于后期招商进驻的企业主营业务多样，多种废水未经有效预处理进入园区污水处理厂，导致不能有效处理的情况。因此，通过差别化收费，配合有效的督查处罚手段，将有效保障污水厂的进水符合标准，以及减少污染物的总量排放，其亦是水环境综合治理需重点关注的点源污染治理之一。此外，同一地区不同企业排放的污水中污染物的浓度不同，执行同样的收费政策，在某种程度上存在着不公平现象。

但需注意的是，如何合理设置污染物浓度分档和差价标准需制定配套指引性政策，再由治理企业、排污企业、园区管委会共同商定执行标准，因地制宜。此文件的目的是，促进排污企业进行预处理，减少污染物排放，应避免最终结果仅为污水处理服务费用提高的结果出现。

政策原文：

(三)建立与污水处理标准相协调的收费机制。支持提高污水处理标准，污水处理排放标准提高至一级A或更严格标准的城镇和工业园区，可相应提高污水处理费标准，长江经济带相关省份要率先实施。水源地保护区、地下水易受污染地区、水污染严重地区和敏感区域特别是劣Ⅴ类水体以及城市黑臭水体污染源所在地，要实行更严格的污水处理排放标准，并相应提高污水处理费标准。

编辑：徐冰冰