厂网一体化下按效付费实施模式解析

时间：2025-08-11 09:09

来源：和毅水视界

作者：于亚

一、污水收集处理机制发展及挑战

早期，我国污水收集处理系统是政府统一规划、建设及运营维护的管理机制。随着我国城市及工业快速发展，污水处理需求急速增长。当时，政府一体化的机制存在财政资金投入不足的问题，还面临机制效率低下等问题。

为解决庞大的建设资金需求及提高运营效率，国家开始推进市政基础行业市场化发展。2002年建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城〔2002〕272号)明确“开放市政公用行业市场，建立市政公用行业特许经营制度”等，拉开了市政公用事业市场化改革的序幕，通过市场化价格机制引入社会资本方参与。

污水处理厂“投资边界清晰、回报机制明确”，具有成熟的国际经验，成为市政公用行业市场化改革的重点领域。上海竹园第一污水处理厂BOT项目、北京卢沟桥污水处理厂BOT项目、深圳横岗污水处理厂二期BOT项目等都是典型项目。威立雅、苏伊士等外资企业及北控水务、首创环保等本土企业加速进入市场，带动污水处理项目建设高潮。在市场化改革推动下，我国污水处理设施建设及运营取得了巨大成绩，也培育了很多水务集团和上市公司，推动我国水务高质量发展。

图1-1 我国历年污水处理能力与污水处理率

注：根据城乡统计年鉴整理。

在污水处理厂市场化改革同时，城市排水管网系统因其“投资规模大、回报机制不明、规模化运营效益不突出”等特点，仍以政府财政投资为主，形成了“厂网分离”的发展格局。

图1-2 城市排水管网投资运营模式

市政公用行业核心在于按效付费，在实现污水处理达标排放目标下要最大程度降低支出成本。因污水收集处理环节多、主体过多，无法有效建立“各环节和总体系”的衡量机制，无法有效界定主体责任和高效系统管理，导致有不少地区资金效能偏低，布局失衡带来水资源整体利用效率提升难。

在污水收集环节，管网运维通常只是与完好率挂钩，没有考虑与进水浓度挂钩，直接影响污水收集处理效能和减排目标的实现。《中国城镇供水排水协会2023年报告》指出：“全国78%的管网运维合同未将水质浓度纳入绩效考核”。

在污水处理环节，通行的污水处理服务费付费模式遵循“污水处理服务费=处理水量×协议基价”的计算方式。在实际运行过程中，污水处理厂进水出现混入地表水、地下水以及雨水等情况。这导致进水污染物浓度(如COD、BOD、氨氮等)偏低，造成清水挤占污水处理能力，政府“被迫”为无效处理付费。

二、厂网一体化下按效付费发展及政策

目前我国污水收集处理出现了“资金使用效能不高”情形，甚至部分地区很严重。在此情况下，厂网一体化按效付费被提出。近年来，我国高度重视污水收集处理服务的付费机制改革。

2023年12月，《国家发展改革委住房城乡建设部生态环境部关于推进污水处理减污降碳协同增效的实施意见》(发改环资〔2023〕1714号)提出“推动建立污水处理服务费与污水处理厂进水污染物浓度、污染物削减量、出水水质、污泥无害化稳定化处理效果挂钩的按效付费机制”。

2024年3月，《住房城乡建设部等5部门关于加强城市生活污水管网建设和运行维护的通知》(建城〔2024〕18号)提出，“排水主管部门要构建以污染物收集效能为导向的管网运行维护绩效考核体系和付费体系，对污水处理厂和管网联动按效付费”。2025年1月，住房城乡建设部城市建设司《推进城市生活污水管网全覆盖及厂网一体长效机制建设工作指南》提出，“建立以污染物集中收集效能和水环境质量提升为核心的绩效评价体系，制定绩效考核办法，对管网运行维护单位进行绩效考核，按效付费”。

在地方上，多个地方进行了污水收集处理按效付费的实践。2023年11月，湖南省通过《湖南省城镇污水管网建设运行管理若干规定》，要求“排水主管部门推行污水处理绩效付费管理制度，将污水处理厂进水污染物浓度、污染物削减量和污泥无害化处理率等指标纳入考核范围”。2024年7月，《广东省深入推进“厂网一体”打好城镇生活污水治理攻坚战实施方案》(粤建城〔2024〕168号)提出“鼓励按照市场化方式组建专业企业，实行‘厂网一体’专业化运行维护……探索构建以污染物收集效能为导向的管网运维绩效考核体系和付费体系，将污水处理厂进水浓度等作为考核指标，按效付费”。

表2-1 污水收集处理按效付费相关政策