中国环境报：观点的碰撞 智慧的激荡

---2005城市水业战略论坛研讨市场化改革案例
4月8～9日，清华大学环境系和中国水网主办的2005城市水业战略论坛在北京新大都饭店国际会议厅举行。在此之前，城市水业战略论坛已经成功举办两届。本次论坛以“典型案例分析”为核心内容，选择了近年来中国城市水业最具影响的11个案例进行深入研讨分析。
“BOT”、“TOT”模式走入中国基础设施建设领域已经20多年了，尤其是在最近几年，“BOT”、“TOT”模式炙手可热，成功几许？失败几何？“BOT”、“TOT”是灵丹妙药，还是昙花一现？2005年城市水业战略论坛上，叱咤中国水业市场的各界风云人物齐聚一堂，针对中国目前水务市场的发展情况畅所欲言，北京新大都饭店国际会议中心成为了各种理念和经验展示的舞台。
“重运作、轻运营”思想受到摒弃
市场化改革的核心在于经营。产权促使监管体系更加完善，改革的动机应该是提高效率和引资，因此不能把资产改革凌驾在服务效率的改革之上。而目前很多水务项目活动，“重运作、轻运营”的思想仍然很普遍。
城市水业不是工程建设，而是服务业。北京市排水集团总工程师王洪臣建议水务项目采用“西朗模式”——投资、建设、运营三方明确分工、紧密合作；水务项目应该实现规模化，以便用较低的成本获取较高的运营质量，使项目顺利执行，实现利润最大化。突出技术创新是降低运营成本的重要一项。优化维修模式，制订维修策略，保证水务项目正常运营。北京建工金源环保发展有限公司张翼飞副总裁以建工金源的运营管理为例指出规模化运营可以对全国的全部污水处理厂实行集中化采购管理，降低采购成本；指定统一的MS－DS标准，保证供应商的优化服务，并改善运营管理业务的现金流。
中法水务执行副总裁傅承力介绍中法水务运营模式时指出，目前很多水务企业在成本降低上仍有很大的空间。曾经有过第一年节约70万元、第二年200万元、第三年节约300万元成本的情况发生。深圳大通水务公司董事长梁相钦表示，目前中国的水务企业运营管理状况不容乐观，实行专业化运营有利于精细化管理，降低运营成本，通过各个环节包括各种非常规作业环节标准化，控制变化，消除浪费，而且随着市场竞争的日趋激烈，运营价格透明化，只有精细管理，挖掘企业自身潜力，才能降低运营成本；不论是受政府或投资商委托运营，还是“项目策划—建设管理—调试运行—运营管理”的一站式服务，都应使服务契约化，从而降低项目风险。
加强监管成为市场化改革重点
公用事业的公益属性和自然垄断性决定了社会投资者应通过公开的准入竞争取得公用事业特许经营权，而且在经营过程中都必须受到持续监管。水业市场化已经进入了第三个阶段——市场监管为重心，客观上需要政府建立一套与之相应的监管体系。管多少、如何管？哪里应该前进、哪里应该放手后退？到底政府在其中应该扮演一个什么样的角色呢？
今年3月2日，常州城北污水处理厂经营权转让（TOT）项目正式签署特许经营协议。江苏省常州市建设局公用事业处处长徐晓钟提出，在常州项目中，政府不仅作为招标人、合作者，更主要的是作为行业主管，应该着重从监管思路、监管主体、监管依据、监管内容和监管过程保障等方面来界定监管机构与被监管者的关系，并且在醒目协议中予以落实明确。
监管是手段而不是目的，通过有效监管保证项目公司在整个特许期内能够严格履行义务，提供优质服务。因此，在常州项目中，特许协议中并不全是如何监督、如何处罚的条款，常州市政府也设立了年考核加分后给予适当奖励、处理超进水量达标时予以补偿等奖励条款，旨在加强项目公司保证设施完好、出水达标排放的积极性。在协议中，还明确过程监管和结果监管相结合，注重结果监管，以必要的资产监督和服务质量的过程来保证结果监管，加强评估机制的建立，尽可能不干涉经营主体的正常运营管理。政府的监管应该是行政监管和特许、服务协议的合同监管的统一，并设置多项制度保障监管顺利实施。
会上有关专家指出，地方政府是特许经营的协议一方，规范政府行为也是监管内容。上级政府部门应该参与并指导市场化改革方案的论证，建立协议合同上级备案制度。政府在市场化时应该“退”，将公共设施的特许经营权转交给企业主体，此时政府的社会职能就发生了改变，由具体的建设运营者向监督者转换。
特许经营权的转让不同于资产的转让。管网等设施建设的投资比例限制并不影响经营权的开放。管网资产产权与水系统的服务经营权可以分离。当中的权责就需要事先清晰的协议来明确。澳门自来水公司与澳门政府已经合作了20多年，在合作初始就明确两者之间的关系，此后的经营，澳门政府很少过问，但直接委派了监委对自来水一切运作进行监管，保证供水的质量。在这一原则下，20年间，原有的合约没有进行过大的变更。
只有分担风险才能保证共享收益
一个是天价、一个是超低价，乍看没有任何关系，其实骨子里都是因为政府与投资者合理的分担了项目风险，所以才可能成功交易。
上海竹园污水处理厂BOT项目是目前有国内民营公司操作的最大的污水处理BOT案例。让众人最为关注的是二级处理水价只有不到0.34元／吨。很多人怀疑如此低的价格能否保证公司的正常运行，是否会导致“烂尾厂”。上海市城市排水有限公司董事长迟建国在论坛上给大家解开了疑惑：“我们并不是惟低价论。我们做出这个选择也是经过一定的考察和严格的测算的。”
竹园二厂项目招商的主要目标是希望通过投资主体多元化推进机制创新，开拓市场化筹资渠道。基于这个出发点，上海市政府在这个项目中为企业分担了很大一部分风险。世行为竹园二厂贷款1.45亿美元。上海市排水公司作为世行贷款项目的主体借贷人，负责世行贷款的借贷与偿还，并负责支付污水处理服务费，是项目法人和资产最终的所有者。融资费用和项目成本由项目公司承担，但是项目公司向承包商支付的费用均以上海市排水公司的名义代签合同。“准确的说这个项目应该是一个准BOT或者准BO的项目，从一开始排水公司就对这个项目的资产拥有所有权；项目公司只能把向排水公司收取污水处理费的权利作为抵押进行融资。”0.3396元／吨的水价是完全成本，包括利润、折旧等等。
污水处理厂厂墙以外的管网都由政府负责，污水厂土地由政府提供，解决了项目公司的后顾之忧，降低了经营风险。城市水务作为社会基础公共设施，不论是市场化还是政府专营，最终的目的是为了让公众受益，如果政府只单纯为了减轻自己的负担，让项目公司负责管网的话，势必增加了运营成本和风险。价格决定项目财务上的可行性，是项目风险中的首要财务风险，项目公司为了规避风险，就不得不提高水价，最后的成本还是转嫁到公众头上。上海竹园污水二厂的风险已经由政府尽可能的承担，项目公司风险成本大大降低。
与上海市竹园第二污水处理厂项目“超低”价格相反的是，合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让（TOT）项目却“卖”出了4.8亿元的天价。合肥排水管理处处长李胜海详细介绍了王小郢污水处理厂项目招标的整个过程，强调完善的招标制度是保证项目顺利进行的关键。柏林水务中国财务总监梁军详细解答了“值不值”这个问题。这是一个长期发展与短期收益之间的平衡，必须遵循风险和收益挂钩的原则。王小郢污水处理厂交易资产评估值是2.68亿元，这是个比较保守的评估，实际价格应该不止于此，况且根据调查整个污水厂水量充足、稳定，水价合理，建设和运营状况都非常好，而且具有很大的成本优化空间和水量增长空间，因此，柏林水务公司制定了一系列的稳定可行的技术运营方案和全面细致的风险控制方案，降低成本，制定规范严谨的法律方案，不留法律上的空隙，尽可能合理分担项目风险，降低不可预见部分在测算中的比例。
TOT项目因为是存量资产或现有资产的转让，水务设施已经竣工验收、投入使用，甚至可能使用若干年，没有建设期的风险，因此在转让过程中要划清资产范围，明晰权责，尽量在前期对项目进行充分仔细的调查并在此基础上做出比较细致全面的风险控制方案，以大大降低以后运营过程中的经营风险。
解决资金需求取向将让位于环境目标
2004年3月《市政公用事业特许经营管理办法》颁布之后，一时间众多特许经营权的拍卖和项目招标在各地轰轰烈烈的展开了……
清华大学水业政策研究中心主任傅涛认为竞争与招标适用的条件不同，招标适不适合于整个系统，还需要慢慢探索。招标适用在边界条件清晰的情况下，而现实中除了水厂局部或者单元局部容易清晰以外，很多情况下是一些模糊的条件。整体系统的高效才是最后的目标，仅为解决资金需求只是过渡的做法。城市水业是一个体系，不论是管网、水厂还是客户服务，都被包含在这个大系统中，相互渗透，彼此依赖。单个水厂项目边界清晰会增加不稳定因素。目前很多市场化改革遇挫，都是协议权责不清，缺少配套的服务和建设造成的。
竞争不仅仅存在于准入环节，过程的比较竞争更适合水业的特点。常州城北污水处理厂项目最后中选者——深圳水务（集团）有限公司在商务报价排名第三、综合评审排名第二的情况下，就是在最后谈判阶段以其综合实力和诚信赢得了政府方的青睐。在招标过程中除了一些硬性的指标外，还应该考虑投资者在技术方案、财务方案、法律人事方案等其他方面的规划、说明与承诺，并要在招商文件中事先规定综合评审原则和各方案的得分占比，及后续评审工作始终坚持公正、公平的精神，而不要一味追求商务报价最具竞争性（服务单价低或转让价高）。如果单纯追求竞争性报价，很容易造成日后经营成本过高，服务费增加的情况，最终的承担者仍是老百姓。
中介机构市场
地位得到提升
社会公共事业的市场化，是一个世界性的研究课题，改革涉及到社会的各个方面，政策、法律、法规、社会、经济等等，其中的复杂性不言而喻。引入专业咨询公司成为了许多项目成功的关键之一。
项目运作过程复杂、经营期长，如果在前期引入专业咨询公司，可以为以后的合作打下良好的基础，保证项目的成功实施。咨询公司会针对项目的特点、政府的目的要求，制定出合理的实施方案，聘请法律、技术顾问，保证项目在法律上顺利进行，大大提高了项目运作的效率。
哈尔滨太平污水处理厂从发布公告到草签协议只用6个月，到开工仅用8个月的时间。如此高的运作效率，大岳咨询有限公司的作用功不可没。招标组织科学合理，各种专业的中介机构（融资咨询、法律、技术）经验丰富，发挥专业技术优势，使整个监督条款严密可行，而且培养了一批公用事业改革方面的人才，为政府以后推进公用事业改革积累了诸多经验。
(中国环境报 记者 文雯)

编辑：全新丽