整理《对于污水及垃圾处理行业税收优惠的建议报告》发函发改委

城市污水和垃圾处理的行为本身应属社会公益服务事业，是由政府特许经营、财政直接付费的行业。其市场化的运作方式也并未改变公益服务的性质特性。随着市场化的深入，污水和垃圾处理费在未来将成为城市和垃圾污水处理的核心经济来源，但是提高污水处理费标准必须与经济发展水平相适应，与公众承受能力相适应。在未来相当长的时间内，污水处理费标准都难以真正实现含税的保本微利水平。如果能够落实免税政策，进而降低调价幅度或放缓调价节奏，则可以减轻居民生活负担，有利于社会稳定。为此，商会整理出《对于污水及垃圾处理行业税收优惠的建议报告》一文，发给发改委环资司。以下为报告全文： 关于城市污水和垃圾处理行业税收减免政策的建议 一、 污水和垃圾处理行业的主要改革背景 以污水和垃圾处理为代表的城市环境基础设施是城市经济和社会可持续发展的重要载体和保障，也是公众生活质量的基本依托。它直接关系人民的生活，关系城市经济和社会发展，是实现我国经济建设第三阶段目标的重要内容。 1、 污水和垃圾处理设施投资建设需求大 由于历史的欠账和城市化进程的加快，我国每年对城市污水和垃圾处理的投资建设需求巨大。根据国务院2000年提出的污水处理目标，目前至2010年的期间，全国需新增污水处理能力约3000万立方米，设施总投资约6000亿元。 2、 投资和经营的市场化成为主要政策方向 2002年，原国家计委、建设部、国家环保总局联合发文《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》，就此拉开了污水和垃圾处理市场化改革的序幕。随后，建设部先后颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和《市政公用事业特许经营管理办法》，明确提出按照建立社会主义市场经济体制的要求，以市场化为主线，全面推进包括城市污水和垃圾处理的市政公用事业改革。在传统企业改制的同时，包括外资、民营和上市公司在内的多种社会资本主体通过兼并、合资、参股和BOT等方式进入污水和垃圾处理领域。 3、 目前仅靠收费难以支撑市场化运作 2002年以来，全国约80%的城市都开征了污水处理费，而垃圾处理收费的程度则不到40%。按目前的污水建设和运营水平，污水处理的全部成本费用大约在2-2.5元/立方米左右。但截止到2005年5月，全国污水处理费征收标准平均不到0.5元/立方米，远低于实际的处理成本。垃圾处理的完全无害化处理成本每吨在100元左右，而目前已经收取的垃圾处理费折合每吨还不到10元，相距甚远。 目前的污水和垃圾处理费征收的标准，不是按照污水和垃圾处理实际成本和利润定价的，而主要是考虑居民的承受能力来定价。这样的收费水平难以支撑污水和垃圾处理市场化运作。 二、当前污水和垃圾处理行业的税收政策状况和存在的问题 在市场化改革之前，国内从事城市污水和垃圾处理的主体均为事业单位；污水和垃圾处理设施由政府财政投资建设，建成后由政府财政拨付经费运行管理，不存在缴纳税费问题。随着城市污水和垃圾处理的市场化运作和投资主体的多元化，从事该行业的主体都在逐渐转变为公司制企业，在生产经营中自然产生一系列税费问题。 1、 污水和垃圾处理行业所涉及的税种 目前，从事污水和垃圾处理设施投资建设和运营的企业涉及的主要税种有：（1）公司成立时涉及受让投资者投入的房产、土地使用权的契税，建账和财 产转移书据的印花税；（2）公司投资建设阶段涉及耕地占用税、契税、印花税、增值税和进口设备关税；（3）公司运行管理阶段涉及流转税、所得税、印花税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税等。 2、 国际同业的税收政策 对环境设施投资运营企业政府给与税收优惠政策，以扶持企业的发展，是促进市场化改革实践中国际上通行的重要方式。无论是在发达国家，还是发展中国家，其在市政公用事业市场化改革实践中，都不同程度的运用税收优惠等经济激励手段吸引社会资本注入投资市场。尤其是在市场化的改革初期，在价格形成机制尚未健全，不能支付全成本的过度期，税收优惠政策的制定和实施是促进改革实施的重要保障措施。 如澳大利亚，在私有化改革初期，就给予一系列优惠政策，如免税期、加速折旧、低价土地等政策。国际经合组织（OECD）在税收优惠政策中包括：减免营业税、增值税、污水税、水资源税、管网接入管理税等，以及增值税执行最低标准等。 3、 污水和垃圾处理行业税收存在的问题 长期以来，在污水和垃圾处理行业的税收问题上，运营企业、税务部门和政府有着不同的立场。企业从污水和垃圾处理本身业务出发，本着保本微利的原则，希望能够享受到税收优惠政策，并通过各自神通积极争取；税务和政府部门虽然理解和体谅企业的立场，但因没有明确的优惠政策出台，只能按照现行的税收政策执行，或者为解决眼前的具体问题就事论事，采取一些临时措施和短期行为，结果出现了在不同地区、对不同项目的税收政策出入很大的混乱局面。 （1） 企业流转税执行状况和存在的问题 目前流转税征收的主要依据是财税字[2001]97号文规定“对各级政府及主管部门委托自来水厂（公司）随水费收取的污水处理费免征增值税”。污水处理费是由自来水厂（公司）随水费代收代缴的，自来水厂（公司）自己收取的水费是缴纳增值税的，为了解决自来水厂（公司）为政府代收污水处理费是否纳税问题出台该文件，即污水处理费在征收环节不征收增值税。 当污水和垃圾处理费通过政府财政向市场化运做的企业进行支付时，没有明确的税种、税率和税收优惠政策。由于对污水处理业务性质本身的理解和界定不清，存在着污水处理行为是属于营业税征税范围还是增值税征税范围的争议。 在实际操作中出现了较为混乱的局面，企业有的缴纳营业税（如天津创业环保以5%的营业税率缴纳营业税），有的被认定为缴纳增值税（基本免征，如金源经开）；有的仍以财政补贴为由，沿袭行政事业单位的税费政策，回避流转税及其他税费问题；还有的以税收申请报告的形式将税的问题提交给税务部门，尚未得到批复。（参见附件2） 对于地方税务部门，也感觉到对于污水处理这个比较特殊的行业，国家税收的法律法规有所欠缺，依据现行的政策无论怎样处理都觉得不是很恰当，因此大多采取观望的态度，等等再说。 对于地方政府相关部门(财政局、水务局等)，因找不到依据，在支付污水和垃圾处理费时基本不考虑企业缴纳税费的相应资金来源。并且由于目前污水和垃圾处理费的征收标准较低，多数情况下政府还需给予污水处理企业财政补贴，所以地方政府的资金支付部门也希望企业能够尽量减免征税。不能减免时也支持企业尽量拖延，以减少财政的直接支出压力。 （2） 企业所得税执行现状和存在的问题 目前而言，大多数城市的污水和垃圾处理收费难以满足运营成本，尚需大量不同形式的财政补贴。同时由于地方财政支出面宽，政府对污水和垃圾的补助不足。运营企业的污水和垃圾处理服务费收入根本达不到既能正常纳税，又能实现投资回报的水平。所以这些企业只能发挥各自优势，想尽一切办法同政府协商，争取优惠政策。其结果是，某些企业不同程度地享受到了所得税减免的优惠，而另一部分企业则没有这种优惠。还有一部分企业由于没有所得税的减免，采用各种方式隐瞒利润。 目前企业对所得税缴纳现状大体归纳为以下6种类型： 1)外资投资型。例如：法国威利雅水务、中法水务、美国金州等在中国投资的外商企业，可以依据外商投资生产型企业的政策享受两免三减半的企业所得税优惠政策，及15%的优惠税率。 2)开发区型。有些企业利用各种开发区的优惠政策，采用异地注册来享受开发区的所得税优惠政策。 3)高新技术企业型。将城市污水处理企业包装为高新技术企业，从而享受高新技术企业的所得税优惠政策。 4)政策性完全减免型。例如北京排水集团和北京兴水水务公司，就是根据财税字[1997]022号文，“从财政取得的污水处理收入免交企业所得税”。 5)完全不减免型。例如天津创业环保按33％缴纳企业所得税。 6)其他型。如首创股份依据“财税字[1994]001号”文中有关三废的政策，获得五年内免征污水处理企业所得税政策。需要说明的是，该文虽规定了：“企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的，可在5年内减征或者免征企业所得税”。但在其3条解释条款的解释中（参见附件1），该优惠政策不直接适用于污水处理行业，首创所获得的减免属特殊情况。 三、 税收现状对行业发展的影响 尽快出台污水和垃圾处理行业规范的、合理的、明确的财税政策，做到有法可依，并明确一定的税收优惠政策，对于规范市场、促进行业发展，提高企业竞争力具有重要意义。现行的污水和垃圾行业税费体系问题对我国城市污水和垃圾行业的市场化改革已经造成了相当大的影响。 1、 阻碍了市场化改革的深入 税收问题阻碍了污水和垃圾处理行业的企业改革改制，致使污水和垃圾行业事业单位的企业改制进行了多年仍然推进困难。一直依赖财政拨款建设、运行管理的污水和垃圾处理厂一旦实行了企业改制改革，企业首先面临的就是各种税赋的缴纳问题，而维持财政拨付方式的污水和垃圾处理收费根本无力支付处理企业的各种运营费用和税收，因而当前税收体系是造成地方污水和垃圾行业事业单位改制滞后的重要原因之一。 2、 加大了政府的财政压力和收费压力 当前，污水和垃圾处理市场化的主流模式——BOT类型的项目中，企业为了实现支付税收，并达到一定的投资回报率，会将税收压力转移到政府支付的服务价格中。处理企业的税赋其实都是由地方政府承担的，税费不减免，也直接影响着地方政府的财政支出。政府在财政能力不足的情况下，地方政府又通过加大收费将压力转移到公众，增加公众的付费压力。 3、 导致了市场竞争的混乱和不公平 市场化需要营造公平公开公正的竞争环境，但是目前的税收政策对不同性质的企业区别对待，所得税的差异使得在同一个投资项目的竞争出现不公平的现象。如北京市2003年招标的5个污水处理BOT项目，招标文件中就只明确了不考虑流转税，投标方都按流转税为0测算，而所得税因投资主体不同而不相同，有的投标人能享受到优惠，有的享受不到。也有一些个别企业借助其他方式争取减免所得税，在竞争中藏而不露，或低价中标再减免；或按照含税价报价中标后再谋取额外利润。这种局面使得政府在选择中标商的过程中无法用同一评标基准进行评标，造成对其他投标人的不公平，扰乱了市场竞争秩序。 多数地方政府为促进城市污水和垃圾处理发展，降低财政直接投资，口头答应免税，并想尽力帮助企业享受免税政策，但由于缺乏明确的操作细则的规定而很难实现。投资者为此也想尽一切办法与地方政府、税务部门协调关系，打政策的“擦边球”。这样做法对项目的长期实施极为不利。 4、 影响了社会投资资金的持续进入 不同税收政策对污水和垃圾处理服务价格以及投资收益产生显著影响。大量的案例表明，由于税收政策的差异，项目间的服务价格差异很大。虽然投资者在管理、技术、资金成本等方面也存在差别，但税费因素是引起服务价格差异的重要因素。为达到同样的投资回报率，不同的财税条件会要求不同的污水或垃圾处理服务价格。例如，某一10万立方米/日的污水处理厂项目，两税都无减免时，污水处理服务价格为1.27元/立方米，而两税全免的服务价格为1.01元/立方米。每年现金流量相差约950万元。 另一方面，如果企业与政府约定了一定的服务价格，不同的税收优惠将直接影响企业的投资收益。以流转税（按5%征收营业税）和企业所得税（按33%征收）为例说明。假设一个处理能力为10万立方米/日的污水处理厂的收购项目，投资1.25亿元，水价1元/立方米，按照不同的纳税方式对收益进行测算分析可以看出：如果流转税和企业所得税都无优惠，投资者的内部收益率尚未达到银行中长期贷款利率（不到6%），而且投资回收期太长，对于投资者来说，投资风险大。但如果免交其中任何一种税，该项目的内部收益率就变得相对可行（6-8%）。若两项税种全免，该项目就是非常好的项目（内部收益率可达9-10%）。 在没有足够的水价和财政补贴支撑情况下，争取税收优惠政策便成了企业投资维持持续发展的重要因素，否则将造成水业市场投资资金断流。 5、 不利于政府部门对企业的监管和公众对企业的监督 由于税收政策的不同，在不同地区的不同企业与政府签订污水处理服务协议的单价差异很大。比如：创业环保（600874）是规范的上市公司，污水处理收入占总收入的90%，毛利率约为74%。该公司按5%和33%分别缴纳营业税和企业所得税，其污水处理价格相对较高（1.9元/立方米以上）。北京排水集团作为国有独资公司，其污水处理服务费直接从北京市财政局获得，按单价和水量结算收入，因为政府对其政策是保本、不纳税、不完全折旧，目前支付的污水处理费在0.75—0.8元/立方米。 由于税费政策和水价计算方法的不同，体现出的处理价格相差很远，难以从统一尺度的价格上反映企业的真正管理水平。特别对于行业内的上市公司很难对其年度报告得出客观的评价，不利于政府、公众和社会对行业的监管。 四、污水和垃圾处理行业税收政策的建议 城市污水和垃圾处理的行为本身应属社会公益服务事业，是由政府特许经营、财政直接付费的行业。承担污水和垃圾处理服务的企业与通常意义的以盈利为目的的纯商业行为不同，其市场化的运作方式也并未改变公益服务的性质特性。在污水和垃圾处理收费不到位的情况下，对污水和垃圾处理企业征收税费，只能提高污水和垃圾处理价格或由政府多给企业补贴，这样做既增加了管理环节和管理成本，又容易产生漏洞。 随着市场化的深入，污水和垃圾处理费在未来将成为城市和垃圾污水处理的核心经济来源，但是提高污水处理费标准必须与经济发展水平相适应，与公众承受能力相适应。在未来相当长的时间内，污水处理费标准都难以真正实现含税的保本微利水平。如果能够落实免税政策，进而降低调价幅度或放缓调价节奏，则可以减轻居民生活负担，有利于社会稳定。 为此，建议国家有关部门联合制定污水和垃圾处理行业政策，规范税收体系，内容包括： 1、 明确污水和垃圾处理在流转环节属营业税的征收范围 污水和垃圾处理是企业利用自身的资产在政府的特许经营下，将城市污水和垃圾进行处理后直接排放或最终处置，从中收取一定的服务费用的行为。是国际上通行的环境服务业范畴，其提供的是一种服务，应属营业税征收范围。应在相关政策上对其税收性质予以明确。另外，由于污水和垃圾处理企业没有进项抵扣，征收营业税总体税赋比增值税要低，且相对容易操作。 2、 对污水和垃圾处理企业在一定期限内进行税收减免 考虑到目前城市污水和垃圾处理行业发展迅速，投资需求巨大，而污水处理费征收标准较低，地方政府财政投资不足。建议对于从事城市污水和垃圾处理企业（包括：污水处理厂内的污水和污泥处理企业、污泥处置企业、再生水处理企业、污水管网营运企业、垃圾清运企业、垃圾处理处置厂的运营企业等）的污水和垃圾处理（包括污水管网营运、污水处理、中水处理、污泥处置、垃圾清运、垃圾处理、垃圾处置等）业务执行税收优惠政策。具体包括： （1)营业税率比照建筑业按3%征收，考虑到近年内投资建设需求的巨大，可以在开始运营5年内免征营业税，具体年限由地方政府根据各地污水和垃圾收费的到位情况以及政府财政能力的情况来确定。 （2)企业所得税比照高新技术产业开发区内的高新技术企业的15%的税率征收，并在设施开始投入运营5年内免征企业所得税，5-10年减半征收所得税。 （3)用于污水和垃圾处理用的房产税和城镇土地使用税，比照由国家财政部门拨付事业经费的单位的房产和自用土地分别免征房产税和土地使用税的政策，予以免征。 以上建议，请研究。 附件： 1. 当前与污水处理业务相关的税收政策 2. 污水处理业务采用的税收政策调查表 3. 截止2005年5月部分城市污水处理费征收标准 二〇〇五年六月三十日

编辑：环境服务业商会