周生贤对水污染防治法（修订草案）的说明

关于《中华人民共和国水污染防治法(修订草案)》的说明

——2007年8月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上

　　国家环境保护总局局长 周生贤

　　委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:
　　我受国务院的委托，现对《中华人民共和国水污染防治法(修订草案)》作说明。
　　《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)自1996年修正施行以来，对控制和减轻水污染，保护生态环境和人民生命健康，促进我国经济社会的可持续发展发挥了积极作用。但是，随着我国经济的持续快速增长和经济规模的不断扩大，水污染物排放一直没有得到有效控制，水污染防治和水环境保护面临着旧账未清完、又欠新账的局面。突出表现为:
　　(一)水污染物排放总量居高不下，水体污染相当严重。据环保总局监测，2005年全国七大水系的411个地表水监测断面中有27％的断面为劣V类水质，全国约1/2的城市市区地下水污染严重，一些地区甚至出现了“有河皆干、有水皆污”的现象。
　　(二)部分流域水资源的开发利用程度过高，加剧了水污染的恶化趋势。据最新《水资源调查评价结果》，淮河开发利用率为53％，辽河开发利用率为66％、海河开发利用率为100％，导致这些河流枯水期基本没有生态流量，大大降低了流域水体的自净能力。
　　(三)城乡居民饮用水安全存在极大隐患。据环保总局最新调查数据，全国113个重点环保城市的222个饮用水地表水源的平均水质达标率仅为72％，不少地区的水源地呈缩减趋势，有的城市没有备用水源，有3亿多农村人口的饮用水存在安全问题。
　　(四)水污染事故频繁发生。据环保总局统计，2005年全国共发生环境污染事故1406起，其中水污染事故693起，占全部环境污染事故总量的49.2％。
　　(五)守法成本较高，违法成本较低。水污染防治工作发展的新形势，需要进一步完善现有法律责任，加大处罚力度。现行《水污染防治法》确立的水污染防治规划、环境影响评价、排污收费、重点水体总量控制、饮用水地表水源保护区、限期治理等基本制度，对防治水污染起到了积极的推动作用。但是，与水污染防治和水环境保护面临的新形势、新要求相比，有些制度还需要进一步修改、补充和完善。如:地方人民政府的环境保护责任比较原则，需要进一步具体和细化；水环境监测网络不完善，水环境状况信息发布不统一，需要进一步整合和规范；饮用水安全保障措施不够具体，需要进一步补充和细化；排污许可制度、排污总量控制制度的实施仅限于重点水体，需要全面推行；船舶污染内河水域的监管手段较弱，需要进一步强化；水污染应急反应能力不足，需要进一步增强等。
　　为了适应当前环境保护新情况、新形势发展的需要，有效解决上述问题，完善有关水污染防治制度，环保总局根据党中央、国务院关于全面贯彻落实科学发展观，建立环境友好型社会，促进人与自然和谐发展的战略部署，本着从严治污的精神，针对当前存在的突出问题，在总结《水污染防治法》实施经验的基础上，起草了《中华人民共和国水污染防治法修正案(送审稿)》，提请国务院审议。国务院法制办收到此件后，即征求了中央编办、发展改革委、水利部、建设部、交通部、农业部等有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府以及中石化、中国钢铁工业协会、清华大学等企业、协会和研究单位的意见。经反复研究、修改，形成了《中华人民共和国水污染防治法修正案(征求意见稿)》，再次征求了有关部门和地方人民政府的意见。
　　松花江水污染事故发生后，国务院法制办会同环保总局总结并汲取此次水污染事故应急处理的经验和教训，对有关条文又做了修改和完善，并第三次发送有关部门征求意见，同时，赴江苏等地进一步听取了意见。在充分吸收各方面意见的基础上，形成了《中华人民共和国水污染防治法(修订草案)》(以下简称修订草案)。修订草案已经国务院常务会议讨论通过。修订草案共八章88条。现就修订的主要内容说明如下:
　　一、加强水污染源头控制，进一步明确政府责任
　　为进一步加强水污染的源头控制监管力度，强化政府的责任，修订草案主要做了以下三个方面的修改:
　　一是明确水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，严格控制工业污染、农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。(第三条)
　　二是明确县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责，并将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。(第四条)
　　三是规定县级以上地方人民政府应当按照各自的污染物排放总量控制指标，削减和控制本行政区域内的重点水污染物排放总量，并最终将总量控制指标分解落实到排污单位。对超过重点水污染物总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目。(第五条第二款、第三款)
　　二、完善水环境监测网络，建立水环境信息统一发布制度
　　为了完善水环境质量监测网络，规范水环境质量监测活动，建立统一的水污染环境状况信息发布制度，修订草案规定，国家建立水环境质量监测、水污染物排放监测制度；国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范，统一发布国家水环境状况信息，会同国务院水行政等部门组织监测网络。(第十五条)
　　三、强化重点水污染物排放总量控制制度
　　污染物排放总量控制制度是控制污染物排放的有效手段，是实行排污许可的基础。为了体现预防为主的原则，加强对水污染物的源头削减和排放控制，修订草案主要做了以下两个方面的修改:
　　一是细化水污染防治规划的编制和审批程序。修订草案规定，防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。国家确定的重要江河的流域水污染防治规划，由国务院环境保护主管部门会同国务院发展改革、水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。同时规定了其他跨省、跨县江河的流域水污染防治规划的编制和审批程序。(第十二条)
　　二是扩大重点水污染物排放总量控制的范围，加强对水污染物排放的控制。修订草案规定，直接或者间接向水体排放污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准；在实施重点水污染物排放总量控制的流域或者区域内，排放重点水污染物除不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准外，还不得超过总量控制指标。(第十九条)
　　四、全面推行排污许可制度，进一步规范排污行为
　　排污许可制度是落实污染物排放总量控制制度，加强污染物排放监管的重要手段。为了全面推行排污许可制度，进一步规范排污行为，修订草案主要做了以下两个方面的修改:
　　一是全面推行水污染物排放许可制度。修订草案规定，直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及含重金属、放射性物质、病原体等有毒有害物质的其他废水和污水的企业事业单位、个体工商户以及城市污水集中处理设施的运营单位，都应当取得排污许可证。禁止无排污许可证或者不按照排污许可证的规定向水体排放污染物。(第十八条)
　　二是进一步规范排污口设置，对重点排污单位排放水污染物加强监测。修订草案规定，向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户应当按规定设置排污口；重点排污单位应当安装水污染物排放自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网。(第二十条)建设单位在江河或者湖泊新建、改建、扩建排污口的，应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意。(第十六条第二款)
　　五、完善饮用水水源保护区管理制度
　　为了确保城乡居民的饮用水安全，进一步完善饮用水水源保护区管理制度，修订草案主要做了以下四个方面的修改:
　　一是完善饮用水水源保护区分级管理制度。修订草案规定，国家建立饮用水水源保护区制度，并将其划分为一级和二级保护区，必要时可在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。(第二十六条第一款)
　　二是明确饮用水水源保护区划定机关和争议解决机制。修订草案规定，跨省、自治区、直辖市的饮用水水源保护区，由有关省、自治区、直辖市人民政府商有关流域管理机构协商划定；协商不成的，由国务院环境保护主管部门会同国务院水行政等部门提出划定方案，报国务院批准。同时，对其他饮用水水源保护区的划定也做了规定。(第二十六条第二款、第三款)
　　三是对饮用水水源保护区实行严格管理。修订草案规定，禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。(第二十七条)禁止在饮用水水源一级保护区内建设与供水设施和保护水源无关的建设项目，禁止在饮用水水源二级保护区内建设排放污染物的建设项目；已建成的，要责令拆除或者关闭。(第二十八条第一款、第二十九条第一款)
　　四是在饮用水准保护区内实行积极的保护措施。修订草案规定，县级以上地方人民政府应当根据保护饮用水水源的实际需要，在准保护区内采取工程措施或者建造湿地、水源涵养林等生态保护措施，防止水污染物直接排入饮用水水体，确保饮用水安全。(第三十一条)
　　六、加强内河船舶的污染防治
　　为了加强内河船舶的污染防治，减少和降低船舶作业活动对内河水域的污染，修订草案主要做了以下三个方面的修改:
　　一是明确船舶应当采取的防污措施。修订草案规定，船舶应当配置相应的防污设备和器材，持有合法有效的防止水域环境污染的证书与文书；进行涉及污染物排放的作业时，要严格遵守操作规程并如实记载。(第五十一条)
　　二是加强对船舶污染物、废弃物处理单位的管理。修订草案规定，港口、码头、装卸站和船舶修造厂要备有足够的船舶污染物、废弃物的接收设施；从事船舶污染物、废弃物接收作业或者从事装载油类、污染危害性货物船舱清洗作业的单位，应当具备相应的接收处理能力。(第五十二条)
　　三是加强对船舶作业的污染监控。修订草案规定，船舶进行残油、含油污水、污染危害性货物残留物的接收作业，或者进行装载油类、污染危害性货物船舱的清洗作业；船舶进行散装液体污染危害性货物的过驳作业以及进行船舶水上拆解、打捞或者其他水上、水下船舶施工作业的，应当报作业地海事管理机构批准。在渔港水域进行渔业船舶水上拆解活动的，应当报作业地渔业主管部门批准。(第五十三条)
　　七、增强水污染应急反应能力
　　为了进一步增强水污染应急反应能力，减少水污染事故对环境造成的危害，修订草案主要做了以下四个方面的修改:
　　一是对水污染事故实行分级管理。修订草案根据危害程度、影响范围等因素，将水污染事故分为特别重大水污染事故、重大水污染事故、较大水污染事故和一般水污染事故四级。(第五十九条)
　　二是明确水污染事故应急预案的编制主体和内容。修订草案规定，县级以上人民政府环境保护主管部门会同同级有关部门编制水污染事故应急预案。应急预案应当包括:应急机构的组成和有关部门的职责分工，应急人员的组织、培训，事故应急处置措施，事故调查、报告和处理程序，事故预警、应急通信、技术保障以及应急和救助的装备、资金、物资准备，事故后的恢复和重建措施等内容。(第六十条)
　　三是加强对水污染事故应急的组织领导。修订草案规定，发生一般或者较大水污染事故时，有关县级和设区的市级人民政府应当成立水污染事故应急指挥机构；发生重大或者特别重大水污染事故时，有关省、自治区、直辖市人民政府应当成立水污染事故应急指挥机构；必要时，国务院可以成立水污染事故应急指挥机构。(第六十一条第一款)
　　四是完善水污染事故报告制度。修订草案规定，企业事业单位造成或者可能造成水污染事故的，应当立即向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告；有关地方人民政府及其环境保护主管部门要按规定上报事故，通告可能受到危害的毗邻或者相关地方人民政府和单位。造成渔业污染事故或者渔业船舶造成水污染事故的，向事故发生地的渔业主管部门报告；其他船舶造成水污染事故的，向事故发生地的海事管理机构报告。(第六十二条)
　　八、加大处罚力度，完善法律责任
　　为了加大水污染违法成本，增强对违法行为的震慑力，解决“守法成本较高、违法成本较低”的问题，修订草案在法律责任部分主要做了以下五个方面的规定:
　　一是对未完成重点水污染物总量控制指标的地方人民政府、违反本法规定严重污染水环境的企业，定期予以公布。(第六十八条)
　　二是综合运用各种行政处罚手段，加大行政处罚力度。修订草案根据违法行为的不同，规定了责令改正、责令停止违法行为、罚款、暂扣船员适任证件、责令停产停业、责令关闭等措施，同时要求对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。(第六十七条、第六十九条至第八十三条)
　　三是完善行政措施，强化环境保护主管部门的执法手段。修订草案将责令限期治理、停产整顿等行政强制权赋予环境保护主管部门。(第七十二条)
　　四是强化违法排污者的民事责任和治理责任。修订草案规定，因水污染危害受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。(第七条第二款)受害者可以请求环境保护等部门处理赔偿责任和赔偿金额纠纷，也可以向人民法院起诉。(第八十五条第一款)违法排污者应当采取治理措施消除污染，逾期不采取治理措施的，环境保护等部门可以指定有能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。(第七十八条、第七十九条、第八十一条、第八十三条)
　　五是在强化行政责任和民事责任的基础上，修订草案规定，对违法排放污染物造成水污染事故的单位和个人，以及严重不负责任导致发生重大环境污染事故的国家机关工作人员，构成犯罪的，必须依法追究刑事责任。(第六十六条、第六十七条、第七十八条、第七十九条、第八十三条)
　　《中华人民共和国水污染防治法(修订草案)》和以上说明是否妥当，请审议。
　　据新华社电

编辑：全新丽