德、匈、奥城市公用事业发展和监管考察报告

国家发展改革委经济体制综合改革司考察团

    应德、匈、奥三国相关机构的邀请，国家发展改革委综合改革司城市公用事业监管体制改革考察团一行6人，于2005年11月20日－12月2日对上述三国进行了考察访问。期间，考察团围绕城市公用事业投资与运营、市场化改革进展以及监管体制和监管经验等主题，分别与德国经济劳动部、柏林技术大学、柏林市经济、劳动和妇女局、联邦网络服务署、联邦卡特尔局，匈牙利能源局、布达佩斯供水公司、经济运输部，奥地利经济研究所、电力监管有限公司、维也纳市政公司等机构的政府官员、公用事业服务机构的负责人进行了座谈交流。现将考察情况综述报告如下：

    一、三国城市公用事业运营的基本情况

    传统上讲，城市公用事业服务一直被欧洲各国视为是政府的重要职责，大量的公用事业企业是由国家和各州以及基层政府直接兴办的，国家财政投资一直是其主要资金来源，政府设立相应机构对公用事业服务实施监管。在公有公营的体制下，公用事业领域普遍存在官僚作风严重、效率低下、不计经营成本、竞争不足和监管不力等弊端。为此，三国都先后推动了公用事业服务领域的市场化改革，强化了市场监管，尤其在欧盟一体化的背景下，改革步伐和监管力度不断加大。总的看，三国城市公用事业服务的质量和效率有了明显改善，监管体制逐渐完善，但三国市场化改革的进展也各不相同，城市公用事业仍以地方和基层政府公有为主导，既有成功的经验，也存在一些有待解决的问题。

    （一）公用事业运营概况

    1、天然气供应领域

    三国的天然气供应主要依赖进口，少部分由国内供应商提供，在具体运营方面有着不同的经验。

    德国的天然气供应系统可划分为三个层次：第一个层次由约10－15家国家级的天然气经销商或天然气经销和生产商构成；第二个层次是以各地区及基层政府的市政公司为主的天然气分销商，约有100家；第三个层次是众多的终端用户，主要是大企业用户。每个地区天然气供应商的数量不同，有的地区仅有一家能源公司。它们有的是地方政府投资的公有企业，有的是州政府或基层政府进行适当参股的私有企业，随着股份化改革的深化，公有股权的比例逐步降低。输气管等网络型企业，多为私有企业经营。天然气的供应途径是：第一层次的经销商将天然气批发给第二层次的市政公司，再由市政公司向终端客户供气，也有为数不多的经销商直接供气给终端大客户的情形。

（德国天然气供应图）

    而在奥地利，天然气供应主要是由地方政府兴办的公有企业或控股的股份制公司经营。

    匈牙利有着与德国和奥地利不同的一些特征。在经历经济转轨后，为解决能源供应不足和投资赤字问题，对能源领域的政策逐步进行调整，引入私人资本进行股份化。目前，其所有供气企业都已经改制为股份制公司，如匈牙利油气公司的股权结构是由11％国有股份和89％私有股份组成的。

    在天然气供应方面，三国普遍存在市场发育滞后、市场机制作用较弱的现象。德国虽然早在6年前就开始了天然气市场的自由化进程，但由于绝大多数天然气供应采取了签订长期合约的形式，其市场竞争仍然疲弱，这种长期合约的合法性也是德国国内讨论的一个热点话题。有关调查显示，在以天然气经营商和生产商作为供应方，众多的地区和基层分销商作为需求方所形成的供求关系中，需求已被完全纳入这种长期合约（称为完全需求合约）和需求的80－100％被纳入长期和约（称为拟完全需求合约）的分销商的数目达到分销商总数的几乎四分之三。在匈牙利，虽然自2004年起，消费者可以根据自己的意愿选择天然气供应商，但是由于天然气进口输送管道的不足，市场竞争很不充分，通过竞争市场签订的供给合约有限。2004年，仅有23家消费者（仅占6％）行使了签约选择权，仅有3家公司在争取消费者的竞争市场上获得了一定份额。

    2、城市供水

    三国的水资源较为充足，城市供水面临的主要问题是经济效益和监管的问题。三国的城市供水企业大多由地方或基层政府投资兴建，政府通过制定激励政策，促使公司改善经营，提升经营效益。在德国，城市公共生活供水以地下水、深层矿泉水和地表水为主，不存在水源不足的问题，但面临的主要问题是许多地区由于水质不达标而造成高质量的饮用水短缺。

    3、城市交通运输

    三国的城市工交系统仍维持国有企业经营为主的模式。德国的铁路是全部由国有铁路公司运营的，同时根据欧盟的要求，开放了货运市场。公路方面则维持了国家投资建设为主的局面，以内部改革促进效益的提高。目前，德国在公路建设领域引入了PPP的运营模式，并尝试以设立公路建设基金的方式解决建设资金紧缺的问题。匈牙利城市交通网络的建设和维护主要由国家负责，长途客运完全是国有的。长途货运公司财产由股份化局监管，职工股份占10％。地方政府经营的小机场有30多个，大型机场、铁路和港口则由国家所有，但目前也在进行股份化。

    4、垃圾处理

    德国的垃圾处理政策是，居民垃圾处理主要由基层政府负责，企业垃圾则由企业自己解决。1990年代以来，随着城市垃圾排放量日增，德国制定了促进垃圾处理领域公平竞争的政策措施，以促进垃圾处理的效率。在垃圾处理企业中，政府所有企业和私有企业约各占一半，私有企业承担了大多数的垃圾回收处理业务。在服务商选择方面，主要有签订长期服务合同和进行招标两种方式，实践中各有利弊。签订长期合同的方式虽然比较稳定，但是由于这种方式导致竞争缺乏，影响了垃圾处理的效率和服务质量。而自2003年起采用的招标方式，虽然有着效率高、服务好的优势，但存在着价格偏高的问题。

    （二）公用事业经营的几个典型案例

    1、德国的公法企业模式

    传统上，德国的城市公用事业的供给主体主要是国有企业，它们是国家机构的一部分，不是独立法人，由相关政府机构进行管理并对其负无限责任。目前多数从事公用事业服务的国有企业已经转型为公法企业，或者改制为股份制公司。

    公法企业是政府设立的特殊目的机构，是独立法人，其组织机构、人事和资产都是独立的，运作规则由公司章程加以规定，但政府对其承担无限责任。公法企业的优点主要表现在：一是相比国有企业，公法企业拥有独立的人事、组织、招投标和谈判权，资产独立，是独立的法人和民事行为主体，企业的行为能力得到加强；二是这种组织形式使得政府和立法者拥有较大的操作空间，增强了州议会的资产所有者地位；三是政府对之承担无限责任，没有破产风险，在融资方面具有优势；四是与私有企业相比，其雇员按照公务员体系管理，工资和社会保障由政府统一分配；五是公法企业作为政府所设的特殊目的机构，不受私法约束，也避免了转制为公司的各种“过渡成本”。由于以上原因，公法企业正成为德国公用事业经营的一种流行方式。

    公法企业的组织体系主要由股东大会、监事会、董事会和参事会组成。监事会是公司的权力机构，负责制定公司章程、确定公司发展战略，监事会成员由州政府代表、雇员代表组成，主席是政府组成人员，由他来任命董事会成员。董事会则是公司执行和经营机构，对外代表公司。可以看出，德国等国家的公司治理结构与英美国家不同，其监事会相当于后者的董事会，而其董事会则类似于后者的经理层。

    目前，柏林在工交、垃圾处理、供水等行业采用了公法公司的模式，供气、供电方面则已实现股份化运作。在供水领域还引进了以私法约束的控股公司投资以公法企业运营的供水公司的模式。

 （柏林市地铁、交通、供水公司1993、1996和2004年的投资额和雇员人数表）

    柏林市的经验表明，设立公法企业经营公用事业，不仅强化了竞争，提升了公司行为能力，增强了公司的核心业务，而且扩大了公司的经营范围，有的还组建了自己的子公司（为私法规范的企业），由原来的保本经营普遍实现了盈利。

    2、柏林供水公司

    为了促进竞争、提升就业吸纳能力和推动供水市场的开放，1999年柏林市对供水公司进行了股份化改制。当时可选的改制模式有两种，一种是将核心业务交经营者经营，资产、设备、人事名义上由公法机构管理的模式，但事实上，此种模式中人事权掌握在经营者手中。另一种是采用控股公司模式，将核心业务由公法机构经营，其他竞争性业务交由独立的股份公司经营。考虑到第一种模式下，政策制定者不能有效控制核心业务的经营，另外也涉及到雇员身份的转变，受到劳动法的较大约束，柏林政府最终选择了通过设立控股公司经营供水业务的运作模式。

    柏林供水公司的股东由柏林地产和柏林水务控股公司两家组成，其中柏林地产直接投资入股的部分占供水公司股本的50.1%，另外由柏林地产公司投资50.1%、私人投资者投资49.9%设立柏林水务控股公司，再由柏林水务控股公司向供水公司投资，并占有股本金的其余49.9％的份额。政府同意由私人投资者提名公司董事长，负责公司日常经营管理，以提高公司运作和管理的规范化水平。供水领域之外的竞争性业务则交由控股公司专门设立的股份公司经营。公司由议会批准设立，并与政府签订经营合约，规定了保障供应和提高经营效率、提高环保标准、降低水价、在2009年前提供25.5亿欧元的投资、在15年期限内不得因因经营性原因解雇员工，以及增加就业岗位等。

（柏林供水公司股权结构图）

    目前，该公司是德国最大的自来水和废水处理企业，拥有11家自来水厂和7家废水处理厂，业务包括柏林市和周边地区，公司运营状况良好。

    3、布达佩斯水务公司

    匈牙利布达佩斯水务公司的前身是布达佩斯水务管理局，1994年实行了公司化改制，1997年引进外资，成为匈牙利第一家公私合伙制企业。目前，该公司74％股份由布达佩斯市政府持有，Suez和RWE两家大企业持有达25％的股份，另外1%由地方政府持有。在公司治理结构中，监事会由4名市政府代表，2名其他股东代表组成，董事会由3名来自市政府的成员和4名其他股东委任的管理者组成，其中，CEO由投资者任命，CTO来自Suez公司，CFO来自RWE。该公司是匈牙利第一家采用PPP模式运营的公司，政府赋予其自1997年起25年的经营权。

    目前，布达佩斯水务公司拥有5000公里长的管网设施，有700口水井，储水量可达32.8万吨，日供水量62.5万吨，为200万居民提供服务。在技术上，布达佩斯已经解决了缺水问题，下一步的主要任务是提高赢利性和解决经济效益问题。

    4、维也纳市政公司

    维也纳市政公司成立于1949年，其前身可以追溯到19世纪奥匈帝国时期的私有公用事业服务企业，主要经营电力、天然气、供暖、城市交通和殡仪馆业务，是维也纳市政管理局下属企业。1995年，维也纳加入欧盟后，该公司进行了基础法律框架的调整和内部结构的改革，从管理局中独立出来以控股公司形式运作，下设电力、供气、交通及殡仪馆四个子公司，其中，电力、供气和殡仪馆为有限责任公司，交通公司为两合公司。同时，为推动变革，在联邦和州两级进行了系列法律调整。

    在管理体制方面，控股公司负责集团公司管理，统一管理公司的人事、法律、工资和退休金以及公司的对外形象事务。公司的基本组织架构由股东会、监事会和董事会组成。其中，股东会由市长一人组成，作为市政府的代表。公司监事会是公司的权力机构，由12人组成：市政管理局局长任主席，市政管理局2名副局长，商会、银行、工会代表各1人，宪法法院院长，市长秘书，以及4名雇员代表。股东和监事会之间没有资产保值增值合约，但股东有权更换监事会组成人员。董事会由监事会招聘和任命，由4人组成。

    公司的经营状况良好。2004年，公司实现销售收入20亿8千万欧元，净利润2千万欧元，累积投资8亿6千万欧元，周转资金100亿，雇员人数16403人。公司的电力网络达22767公里，年供电10080千兆，拥有客户120万。供气公司拥有管道3428公里，年供气22亿5千万立方米，有客户71万。供热公司拥有管道1000公里，年供热5134千兆，有客户22万。交通公司拥有城市轨道924.4公里，地铁600辆，巴士500辆，2004年客运量7亿3500万人次。

    在引入竞争后，公司也面临着一些经营压力：一是要求供水服务价格降低和成本上升的双重压力；二是公司员工工资和养老保障的资金压力，公司从市政管理局分出之前其员工都是国家公务员的身份，公司独立并分出之后，员工工资发放和养老转由公司负责；三是能源公司是自负盈亏的，没有政府补贴。

    二、公用事业的监管体制和监管经验

    总的看，三国的公用事业监管体制有着许多相似的地方，但也不尽相同，各有特色。

    （一）城市公用事业监管的体制模式

    1、德国的监管模式

    在德国政体中，对于公用事业监管，联邦政府的职责主要是制定相关监管法律，具体监管职能交由独立监管机构以及各州依法实施，最为重要的两个监管机构是联邦网络服务署和联邦卡特尔局。二者之间建立了监管分工和合作机制，联邦网络署从行业和网络的角度进行跨行业监管，卡特尔局则主要从企业行为和市场竞争的角度开展专业化监管。

    2005年7月依法成立的联邦网络服务署，是隶属于德国经济劳动部，负责供电、供气、铁路（自2006年1月起）、电信、邮政等网络性行业监管的综合性监管机构。其职责是，通过促进自由化和放松管制，推动公用事业的进一步发展。该机构拥有比较有效的监管程序和有力的监管权力，包括信息获取权、调查权和实施制裁的权力。下设的9个规制处是具体实施监管决策的部门，其三人决策委员会负责依据电信法、邮政法、能源法等法律作出监管决策，这些决策不受经济劳动部或其他部门的干预。按照不同行业设置的专业职能处负责为相关规制处决策提供信息和服务，进行行业分析和研究等。经济劳动部负责对该部门的运作进行监督，也可以对它下达行政指令，但必须是公开进行的。

（联邦网络服务署机构图示）

    联邦卡特尔局的主要是职能是维护市场公平竞争、批准企业兼并申请、禁止企业勾结和联合定价等行为以及对企业是否滥用市场地位和违反竞争法进行监管等。卡特尔局局长、副局长及各监管处处长由经济和劳动部任命，员工约300名，其中一半是富有经验的经济学家或律师。卡特尔局局长作为卡特尔局的代表，主要负责对外事务，其职位是终身制的，副局长负责该局的内部事务，具体监管决策是由11个按行业设置的专业监管处作出的，每年仅关于兼并审查方面的决定就有大约1400件。这些处的决定既不受上级领导和部门的影响，也不受政治因素的影响，各处相互之间也是相对独立的。局内还设有行政、信息、法律事务、欧盟竞争法和综合政策以及反卡特尔的专业职能机构，为各专业处的决策提供相关服务。此外，为保证监管决策的公正，还专设3个审查复议部门，在联邦政府职责范围内实施对投标者的法律保护，任何投标未被接受或者认为合约缔结程序存在违反公平原则的投标者都可以提出审查申请。

（联邦卡特尔局机构图示）

    联邦卡特尔局在市场监管领域开展了广泛的国际交流与合作，与欧盟委员会的联系尤为密切，合作重点是欧盟竞争法律的修改和具体反垄断案例的判决。现任的联邦卡特尔局局长正担任着于2001年成立的国际竞争网络机构的主席，通过该网络联邦卡特尔局与79个国家的89家竞争监管机构建立了交流和合作关系，通过监管经验共享和对“最佳实践”的发展，促进国际间竞争监管的合作和协调。

    另外，联邦各州也设有独立于联邦卡特尔局的监管机构，它们都在法律的指引下，独立负责市场监管职责，具体由联邦一级还是州一级的卡特尔机构实施监管职能一般是按照事件的影响范围来决定的。

    2、匈牙利的能源监管模式

    匈牙利能源领域的主要管理机构是经济交通部的能源司和由该部管理的匈牙利能源办公室。在能源定价方面，由能源办公室提出定价方案，报经济交通部部长决定。经济交通部管理的能源办公室负责供电和供气的监管，供暖则由地方政府管理。经济交通部的能源司负责能源立法事务，为部长定价和其他决策提供相关信息，在定价方面有着很大影响，但无市场监管职能。

    根据能源供应法案，匈牙利能源办公室拥有如下监管职能：能源生产、输送、交易和公用设施的许可证发放和调整；限制性名单的批准；核定信息披露的准则和范围；提出对能源供应企业生产的电、气、热的政府指导价方案，提供能源定价的有关背景条件；消费者权益维护和申诉的受理；以及在能源节约领域开展相关合作；能源行业的市场监管，等。

    （二）公用事业监管的典型经验

    1、德国的天然气监管。由于对天然气进口和外资公司供应的依赖，对定价和市场竞争的监管尤为主要。天然气供应商认为长期合约是对客户的一种长期承诺，有利于保障供应的长期安全性，但这种长期合约是与欧盟和德国的竞争法相违背的。因此，在天然气供应链中，当出现第一层次的经销商对市政公司参股的情形时，卡特尔负责审查市场准入的公正性、参股或兼并对市场的影响等，如果兼并导致该地区内所有第二层次分销商被经销商控制，卡特尔局会拒绝这样的兼并发生。当前能源价格呈不断上涨的趋势，用户虽然不愿付出高价，但他们往往无所选择，卡特尔局通过促进区域内供气市场的竞争，有利于使价格得到合理控制。在2004年和2005年，卡特尔局就受理了几个天然气供应商向终端用户索取不当高价的案例，在某些情况下，如果供应商作出适当让步，卡特尔局可以中止审查过程。

    为促进天然气市场竞争，联邦卡特尔局正推动相关研究和讨论的开展，并加强了与欧盟竞争机构的合作和协商，以期尽快提出相应的解决方案。目前，联邦卡特尔局提出了两个加强市场竞争的监管方案。一是将长期合约转换为2年期合约，但市场参与者普遍不同意此种方案。因此，卡特尔局第八处正在研究在不同合约期内提供多个供应合约的第二种解决思路的可行性。

    在竞争法的框架内，第八处认为供给合约应符合以下有关标准：根据实际需要设置数量门槛，在给予主要供应商2－4年供应合约的同时，必须给予第二家供应商获取达到20％的市场份额的机会；第二家供应商所承担的金融风险要与其获得的全部约定供给数量的份额相一致；如果消费者与供应商已经签订一份合约，会导致在签订其他合约时第一家供应商处于一种事实上的优势地位，在这种情况下，如果供需双方之间签订多个供给合约，视同一份合约处理；对“英国条款”的禁止，即禁止消费者向其供应商透露有关其他潜在供应商的信息，尤其是在其提供更低价格的情况下；禁止在合约中包含有关在明示合约期结束后，延长供需合约的暗示性条款。

    2、匈牙利的天然气监管。匈牙利80－85％的天然气供应依靠进口解决，为促进市场竞争和规模经济的有机结合，在允许小企业进行合并的同时，对企业中的大股东的投票权设置了10％的上限，以约束可能发生的大股东侵犯小股东利益以及“一股独大”现象。另外，政府还在匈牙利本地公司中设置了金股，金股属于国家所有，被赋予了一些特别的权力，以达到维护市场公平竞争、体现政府相关政策以及防止出现外国公司主导公用事业供应的局面发生。由于设置金股与欧盟的相关规则之间存在不一致，目前经济交通部正在与欧盟就此展开有关谈判，以寻求可行的解决方案。

    3、德国的城市供水监管。德国的水价政策规定，城市供水服务的合理价格旨在完全收回成本，包括环境和资源的成本，同时还应考虑社会影响。不论供水企业以何种方式营运，供水的成本均通过水价回收，不同地区、不同城市供水的水价可以有差异。如柏林供水公司的水价，需经过州议会批准或调整，以兼顾市民的承受能力和公司的盈利考虑。政府通过规定自来水价格、征收生态税和污水排放费、以及对私营污水处理企业减税等措施，鼓励对水资源的保护；通过调整取水许可证申请费用、鼓励许可证转让、提供节水技术等措施，促使企业和居民用户提高用水效率。

    4、布达佩斯的水价监管。布达佩斯市政府对水价的管理政策是，由布达佩斯水务公司提出定价方案，报市政府核定，对于那些不符合实际的定价，市政府有权进行调整。一般情况下，水价的制定是与经营成本、通货膨胀、设备投资情况以及提高质量要求等挂钩的。政府还会结合市政发展来调制价格水平，近来布达佩斯因为公路维修需大量投资资金，市政府决定以提高水价的方式，为之进行筹资。

    5、维也纳的城市公交监管。传统上，为减轻消费者负担，政府所制定的城市工交服务价格往往较低，大多工交企业处于亏损经营的状态。政府在对城市工交系统的运营实行国家定价的同时，对经营者给予适当补贴，这在欧盟国家是非常普遍的一种现象。维也纳市政府为确保工交服务质量和给经营者以经营压力，在给予市政公司大量交通运输补贴的同时，也加强了监管力度，监管的重点主要是定价和经营合同的履行。市政府与市政公司签订服务协议，规定年运输量。为避免出现公司激励不足的情况，协议中规定了确保服务质量的条款，达不到要求可以取消补贴。

    三、启发和借鉴

    我国的城市公用事业一直以来是公有公办的格局，运营主体主要是国有企业或者相关部门，无论是企业经营还是政府监管都有着一定的计划经济色彩。推进城市公用事业市场化进程，加强市场监管是我国经济体制改革面临的主要任务之一，有关部门已经拟定了市政公用事业改革的总体方案，积极推动监管体制改革，也取得了一定成效，但与市场经济条件下城市公用事业体制的要求相比，还有着不小的距离，尚面临许多需要进一步探索和解决的问题。三国在发展城市公用事业方面有着一些与我国相似的方面，在经济快速增长阶段，也普遍发生过公用事业服务供给不足和监管不力的问题，学习借鉴西方发达国家的成功经验对我们更好地推进公用事业改革进程和提高监管水平很有必要。

    1、要注重依法监管。三国的公用事业监管都是立足于相关监管法律法规来实施的，具有很高的权威性和实效性。同时，为适应公用事业发展和欧盟一体化进程的需要，各国都加快了立法和法律调整的步伐，逐步完善市场监管的法律基础。如德国实施监管的主要法律依据是防止限制竞争法（Acts against Restraints of Competition），该法在经过10年准备后于1958年1月正式出台，目前的2005年最新版本是历经7次修改完善后形成的。我国在积极稳妥推进市政公用事业改革过程中，要注重按照建设社会主义法制社会和实现公用事业依法监管的目标要求，抓紧制定完善有关公用事业运营和监管的法律法规和监管办法，完善相关的投资、价格、财税、产权、社保等配套政策。尤其要加快制定出台保护和促进公平竞争的法律制度，做好《反不正当竞争法》修订完善和《反垄断法》制定出台的相关工作。

    2、鼓励采用公平和有效的市场化运作模式。三国在举办公用事业方面结合各自国情采用了多种不同的经营模式，包括PPP、BOT、特许经营、合资经营等，其主要方向是通过放宽市场准入、引入竞争机制，以推动企业经营效率的提高和服务质量的改善。我国的城市公用事业改革，要按照党的十六届三中全会《决定》要求，在区分自然垄断业务和非自然垄断业务的基础上，对非自然垄断业务放宽市场准入、引入竞争机制，有条件的企业积极推行投资主体多元化，提高经营效率；对自然垄断业务要积极推进政企分开、政资分开、政事分开，加强政府监管。同时，注重采用多种适合我国国情和公用事业特点的经营方式，以推动公用事业实现更大发展。从国际操作经验看，对公用事业经营采用公开招投标的方式确定经营者是一条成功的市场化运作模式，有利于促进经营的规范化和公平竞争水平，在推进我国城市公用事业改革过程中应在确保程序规范、运作公正的基础上大胆采用。其次，进一步推行特许经营制度，尤其要推进城市供水、污水处理特许经营制度的实施。再次，鼓励各地结合实际，进行公用事业运营模式的探索，如PPP、BOT等方式。

    3、公用事业企业的运营和改革模式要从各国实际出发。在匈牙利和德国，私有化或股份化以及管制的放松取得了实效，不仅促进了竞争和有效抑制了垄断，而且促进了经营效率的提升和环境保护状况的改善。而在长期由社会民主党执政的奥地利，公用事业仍然维持主要由地方政府和基层政府的投资的公有公营的局面，维也纳地区的自来水、废水处理、垃圾处理业务至今也没有单设公司经营，仍由市政管理局负责，同样取得了不俗的经营业绩。可见，公用事业的企业体制和运营模式应结合各自实际而定。我国的公用事业改革，即是要通过实行市场化和股份制改造等措施，促进经营主体管理水平和服务质量的提高、竞争的提升、经营效率的改善和更大程度上满足消费者的需求。尤其在非自然垄断的行业和业务领域，要积极推行投资主体多元化，加快股份制改造步伐，建立规范的法人治理结构。与此同时，对市场化改革和股份化改革要进行合理引导，防止以民营化或私有化作为改革目的的现象发生。在公用事业举办方面，也应鼓励进行不同企业体制和经营模式的探索，不为某种既有模式所囿。

    4、结合国情和发展阶段确定公用事业监管体制和监管重点。三国都十分重视促进城市公用事业领域的市场竞争和加强政府有效监管，并努力做到二者的有机结合，将之作为提升公用事业服务质量和效率、确保公用事业供给的根本措施。三国选择由专业监管机构实施市场监管职责，将合约和价格作为监管的重点，这是与其发展阶段和国情相适应的。我们要认真借鉴国际经验，建立符合我国国情和社会主义市场经济体制要求的公用事业监管体制，合理设置监管机构，以达到专业化监管和监管协调的统一。同时，要建立反垄断工作机制，改善监管方式，促进监管部门职能的根本转变，从直接行政管理和对企业的行政干预向市场监管和间接调控转变，更加注重社会管理和公共服务。要结合我国的公用事业改革正处在起步或深化的阶段的实际，根据行业的具体情况和改革进展确定监管的重点，尤其是对自然垄断业务以及价格收费、安全、环保、普遍服务的监管方面。当前，要加强对价格形成机制的研究，研究建立科学合理的供热价格形成机制，进一步深化供水价格改革，完善城市供水价格管理办法，完善污水处理收费制度和城市排水许可制度，建立合理的水价体系。加快推进城市环境卫生管理体制改革，建立多元化的环卫投资体制，改革垃圾处理收费体制。要加强对公用事业改革过程的监管，防止由于监管不力导致公用事业服务职能的弱化。在公用事业企业改制过程中，要加强国有资产监管，杜绝国有资产交易中的低价出售和“私相授受”等不规范现象发生，防止国有资产流失。

    考察团团长：徐善长

    成员：彭绍宗、赵修春、毛腾飞、宋焱、高翔。

    报告执笔人：赵修春

编辑：武红霞