我国现阶段城市污水处理领域投融资机制问题分析

清华大学环境科学与工程系 水业政策研究中心 常杪

摘要

资金不足是制约我国现阶段城市污水处理设施建设和运营管理的瓶颈。在市政公用设施市场化的政策背景下，如何处理好政府部门和私人部门的关系，特别是在投融资机制的设计上，能够充分发挥政府资金和私人资金的各自的特长，实现尽快扩大设施服务范围、保证向公众提供公平、可负担、高效鱼可持续的服务是本研究的关键所在。本文在分析了我国城市污水处理设施建设投融资机制发展的历程和挑战的基础上，提出了在现阶段需要解决的问题。明确了污水处理领域是准公共物品里公共属性较强的物品，政府财政和政府政策性投资是污水处理领域的主要资金来源。越来越多的BOT项目为污水处理领域带来了社会资本，起到弥补现阶段资金不足的作用。但是从事污水处理领域的企业的融资环境并不完善，融资成本是项目融资的关键要素之一，本文重点研究了如何为污水处理领域的私人部门参与项目提供低息的贷款，并保证公平受益。同时，我国城市污水处理设施建设投资需要按照不同区域分别进行政策指导，本文根据东南沿海地区、中西部地区、中西部大城市或中西部重点湖泊、流域水资源保护地区的区域特性，明确了投融资和污水处理费的政策导向。

 关键词 污水处理  投融资机制  政策性投资 BOT项目

1． 前言

我国在今后的十年里将处于城市污水处理设施建设的高峰期，初步测算到2010年城市污水及其管网有1500亿左右的投资建设需求（中国水网 2004）。政府资金和私人部门投资应该各自发挥什么样的作用？很多地方政府认为推进城市污水处理设施建设市场化就是政府部门可以不再投资，完全靠招商引资就可以解决这一建设需求，同时迅速把污水处理费收到可以满足私人部门回报的要求就是成功地进行了改革。其实不然，城市市政公用事业改革的两大目的第一是引进私人资本解决政府投资不足的问题，第二是通过市场的竞争提高投资和设施的运营效率。这里需要强调的是引资是为了补充政府投资的不足，而不是替代政府投资，因为政府财政或以政府为投资主体的融资才是最为适合污水设施属性的资金，由于各级政府一时没有充足的财力才来借助私人部门的力量。效率的提高是在科学规范的监管体制下才能实现的，现在还没有形成监管体制提供公平的竞争环境和有效控制价格。为此，我国现阶段的污水处理领域的市场化需要明确改革目标与手段，根据污水处理领域的特征设计投融资机制，主要是处理好政府资金和私人部门投资的关系，以实现即定目标。

 2． 我国城市污水处理设施建设投融资机制发展历程和挑战

虽然在70～80年代，在北京、上海、广东等地分别建设了一些小规模的污水处理厂，但是真正的建设始于90年代初期。主要资金来源是国际金融组织和外国政府的赠款（初期）与软贷款（后期），在主要的大中城市零散地建了一些污水处理厂，但其数量有限，只能起到示范工程的作用。

我国城市污水处理设施的大规模建设还是从90年代中期－9五规划(1996-2000)开始。随着我国城市化迅猛发展，城市环境基础设施近年来也有了长足的发展。在这一阶段主要资金来源是中央和地方预算内专项资金、部门和地方配套资金、国债和国际金融组织和外国政府的软贷款。到1998年为止几乎没有社会资金参与污水处理设施的建设，全国534个污水处理项目建设总投资1027亿元，其中国债资金、预算内专项资金、地方配套资金达845.9亿元，占项目总投资的82.4%，银行（包括国家开发银行）贷款和社会投资比重仅为17.6%（中国投资 2005）。

在10五期间（2001-2005），我国环保投资需求中对于水污染控制领域，1000亿元用于城市污水处理厂建设。同时污水管网建设任务更为艰巨，耗资规模同样巨大。比照现行厂网投资结构，按国家“十五”规划要求，对新建管网部分的总投资也将达到5000亿元以上。为了达到国家发展改革委会同建设部、国家环保总局正在着手编制的《全国污水处理设施建设规划》的要求，即到2010年全国城市污水处理率要达到70％。为突出重点流域治理要求，并考虑地区间经济发展水平的差异，重点流域和东部地区要达到80%（含重点镇以上的城镇），中西部地区要分别达到70%和60%以上（含县城以上的城市）。显然，单靠政府出资是难以实现这一更高目标的。以建设部为主导正积极推进的开放市政公用设施服务市场，实行污水处理产业化、市场化改革解决上述问题的战略选择。但这并不意味着政府的资金可以撤出投向其他领域，这会事与愿违，污水处理领域的引进私人资本主要还是对现阶段政府财政对于环保投资不足部分的补充。

在今后5年内，我国城市污水处理设施建设投融资结构将发生如下的变化，将面临一些新问题，应调整并制定相应的政策以保证所需资金规模：

（1）            今后国债投资趋于减少，随着经济的发展，中央预算内经常性建设资金将增加。应该建立有效的政府投资机制，发挥政府资金的引导、担保作用。污水处理领域是在经济规制下带有经营性质的公用项目，是适合基金投向的良好载体。同时应解决长期政府投资效率低下的问题，进行对于政府投资项目经济评价。

（2）            国际金融组织和外国政府的软贷款为了实现千年发展计划，即消减全球不能享用基础卫生设施人口的一半，欧盟及法国、德国、荷兰等主要成员国将发挥主要作用，援助发展中国家提供供排水设施的建设。日本由于ODA政策的转轨，对华援助项目的资金将有所下降。

（3）            城市水业已进入资本拉动时代，城市污水处理基础设施的投资特征来看，长期、稳定、融资成本低的资金如长期闲置的社会资本-保险金等是其寻求的资本对象。如何使私人投资者能够在资本市场上融到上述资金投向污水处理建设项目是个政策难题。

（4）            随着私人部门参与污水处理项目的不断增加，政府如何支持私人部门投资项目的发展也是个政策难题。国债、政策性银行贷款是否可以支持这类项目？国家规定“对污水处理费免征增值税”，“对城市供水和污水处理工程所购置的设备可加速折旧”，以鼓励和吸引社会资金和外资投向城市污水处理设施和回用设施的建设和运营，如何进一步加强运用政府优势在减免税收上具体促进私人部门项目的发展，并加强其在地方的实施效果？

（5）            《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》（国发?２０００?３６号）要求“全国所有城市都要按照有关规定尽快开征污水处理费。各地在调整城市供水价格和污水处理费标准时，要优先将污水处理费的征收标准调整到保本微利的水平，满足污水处理设施建设和运营的需要，”但实际上，污水处理费还是事业性收费，大多数城市难以做到保本微利，政府财政和用水者环境支付之间的责任分摊比率如何确定以明确污水处理收费的性质？

（6）            污水处理厂建成以后的还本付息问题将成为地方政府财政支出上的一大负担。三峡工程重庆库区污水处理运行成本严重缺资，并导致50多亿元的污水处理设施运行困难已表明了这一问题的严重性。污水处理设施建设尤为重要，但是不能太超前，一定要根据政府的财政能力和今后的经济发展情况，在周密的偿还计划下开展现阶段的融资活动。

 3． 我国城市污水处理设施建设投融资机制

 3.1 城市污水处理领域投融资的特征

污水处理领域具有以下3个主要特征：（1）社会性，污水处理与环境保护紧密关联，具有较强的经济外部性，环境效益显著，污水处理是政府的责任；（2）政府收费或由自来水企业代收和付费：公众不对污水直接进行消费，因而通过政府收取或自来水企业代收污水处理费，再由政府对社会企业支付费用；（3）污水资源化：水的社会循环特征，使污水经过处理可以成为城市的另一有效水源；（4）社会服务者不面向最终用户：污水行业提供的是一项社会服务，不直接面向最终客户，因此公众无法对产品的质量和服务进行判断，服务的好坏有赖政府的监管（中国水网 2004）。

上述特征就决定了污水处理领域属于准公共物品里公共属性较强的物品，政府应发挥的作用要远远大于供水领域，特别是在政府投资和吸引私人部门参与的优惠政策方面。城市污水处理领域的私人部门参与是在政府管制下实现的市场化，而不是高融资成本和高利润的私人部门投资。

 3.2政府部门的作用

   污水处理领域的属性定位问题是决定政府部门作用的关键。政府部门融资成本低，对于需要巨额投资、长期的污水处理项目无疑政府资金是最佳选择。政府在污水处理投资领域始终应该发挥主要投融资主体, 引导投资方向, 提供担保的作用。政府能够支持企业的三种方式是税收政策、信用政策以及为企业的产品提供一个市场。

在政府资金管理运营能力强、资本市场运作成熟的国家如美国始终是以政府为主体进行市政公用事业投融资的。这种模式称为影子价格（shadow toll），可以应用在无法做到全成本回收的项目和基于项目结构部分或所有项目风险部分由开发者或建设运营方来负担的项目。这种项目是政府定位于利润率低的项目，可以是中央政府重点投资项目如三峡库区的污水处理厂的建设，也可以应用于PPP项目。项目管理部门可以从各种渠道（如国债、地方债券、政府基金、财政、专项拨款、专项税收、国家政策性银行或信用担保、项目受惠方）收集到资金支付给项目承接方。管理部门不一定是政府的一个部门，可以是国家政策性银行、地方政府、非盈利组织或私人机构。但是必须有发放债务权限，在法律上明确这一债务是享受免税的。利用私人部门的效率，建设运营方可以是私人企业。影子价格项目贷款可以是免税，并负担了部分或全部项目成本。这种贷款的利息主要是靠潜在的资金来源的信用度，不受市场供需因素的影响。可以支持政府在环保、社会政策的贯彻实施。如果政治导向引导污水处理行业全成本回收，作为无追索权的项目，就可以不用采用这个模式。

3.3 政府政策性投资的应用

城市污水处理领域在各国都是政府政策性投资的主要对象。政策性银行除了直接给特定项目投资以外，还可以发挥支援创新和培育金融、资本市场的作用。可以由政策性开发银行、国际金融开发组织协同商业银行组成银团支持重点流域湖泊的污水治理项目，为所在区域内的污水处理厂建设提供低息贷款，支持项目融资。在实施阶段要注意两点，第一，制定明确的项目目标，着眼于包括环境、社会和经济方面的项目实施效果，利用金融机构的审查和提供信息功能，提高项目可行性，提高政策实施效果；第二，派专家对项目可以实施监督管理、可以从项目实施过程中得到反馈意见、发现问题进一步完善政策。对于私人部门参与的项目需要进行严格的项目审批，制定私人部门建设污水处理设施的政策性贷款操作指南。注意低融资成本的受益者应是消费者或低收入层，提供普遍服务，而不应该是企业。在操作过程中，要注意加快办理手续的速度、简化操作程序，减少管理成本。

3.4 企业融资环境

跨国公司在90年代后期到目前为止投资了一些污水处理项目，但是今后以威利雅为代表的公司更看好的还是输出技术，参与运营管理的项目。我国水业市场的投资主力更要靠国内的企业。国内污水处理行业内的企业可以分为投资型企业如北京首创、市政排水公司如北京排水集团和设备生产型的企业如桑德。这三类的企业的融资渠道与融资环境不同。

合资公司和资本运作公司的直接和间接融资环境要远远好于市政排水公司和设备型企业。仍是事业单位运作模式下的一些国有企业，政资尚未分离，替政府背负着沉重的债务，难以再向商业银行贷款，而自身又没有直接向市场筹集资金的渠道。设备型企业融资渠道单一，在市场的融资环境较差。

表1 不同类型污水处理企业的融资渠道构成

 在现阶段作为国际通行融资方式的BOT在中国有所变型，根本原因是我国的投融资体系无法支撑标准BOT的项目融资，目前中国的商业银行的以短期商业信贷为主导的特点，使BOT项目投资商难以获得有限追索的项目融资资金，最终几乎都回归了投资人资产抵押的传统方式。对传统融资方式的回归，使BOT的一套行之有效的风险防范规则从根本上失灵。这类BOT由于没有必要的前期环节和银行以项目融资形式的介入，使政府和投资人的程序都大大地简化了。项目投资人参差不齐，运作过程不规范，特许经营协议远未达到详尽完整，有的地方只是一两页纸（清华大学环境科学与工程系 2004）。加长对于BOT项目的融资期间或者使BOT项目的项目公司能够带到政策性的贷款是有必要的举措。

 4 解决问题的关键不是污水处理费

按照国家发展改革委、建设部、国家环保总局《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》的要求，所有城市应在2003年底前开征污水处理费。对于重点流域地区，应在2005年内将污水处理收费标准调整到保本微利水平。对于暂不能达到保本微利水平的地区，要制定污水处理最低收费标准，对污水处理收费达不到0．8元／吨的城市，其污水处理设施项目国家不予资金支持。加强污水处理费征收工作，政府严肃查处拒交欠交行为，禁止地方政府随意开口子减免污水处理费。加强污水处理费的征收，切实落实向排污者和受益者收费政策是有必要的，但是在现阶段对于污水处理费的认识有误区，这一个误区就是以污水处理费的高低作为判断该地区的水业市场化改革成败的标准之一。其实不然，往往企业把调价(而不是通过技术进步和内部增效等途径)当作了扭亏为赢的手段，价格被用来弥补改革或决策失败的最终手段，而消费者并不知情。引进私人部门参与除了引资以外，另一个主要目的就是为了提高投资和生产运营效率。政府部门应该在融资机制上为私人部门降低融资成本创造条件，同时监管企业的绩效以降低其运营管理成本。污水处理费应该反映改革的成效，而不是建立在没有对于企业融资成本的控制和绩效考核的情况下的保本微利。在现阶段没有开展上述工作的情况下，价格主管部门难以制定出合理的污水处理费。

污水处理费征收不上来的城市往往是经济情况落后、水资源严重不足、环境治理压力大的地区，而往往这些地区难以做到全成本回收，来自上级政府的资金支持尤为重要，如何处理这一现阶段的矛盾？

收费问题是政府、生产者和消费者之间的利益分配问题，但是现在在制定和调整污水处理费时，对如何协调国家财力、企业利益、消费者利益三者之间的关系没有明确界定。污水处理领域虽然被定为保本微利领域，完成本定价的方向是明确的，但是收费标准是按照全成本还是非全成本，意见并未统一。现在在地方，由于法律法规不完善，政策导向不明晰，往往造成在污水处理费制定和调整过程中就事论事，没有科学性。

根据中国水网的调查，有业内人士分析，按照目前的污水处理成本来计算，要使企业保本微利，每立方的污水处理费应该在1.3元左右，但全国目前大部分地区所收取的污水处理费与此目标皆是相去甚远。

但是从长远可持续发展的角度来看，污水处理费应该走全成本收费的道路，欧洲的许多国家已经打破污水处理作为公共物品的属性界定，并不是政府没有资金建设与运营污水处理厂，而是从水资源短缺的角度，促进消费者节约用水。

 5．地区分类指导

不同地区、不同城市，不同的经济发展阶段、资本市场的条件和引资的能力，不同的发展战略，在投资主体的和融资渠道的选择上都不同。目前，除了成都、重庆等大城市环境基础设施建设压力大的城市以外，大多数内陆城市还是以政府投资为主导的模式，而一些东南沿海地区如浙江，引进民间资本的污水处理项目发展甚快。

我国城市污水处理设施建设投资应该按照管网与厂不同的建设单元和区域进行分类指导。在环境资源脆弱和经济发展较差的地区来自中央政府的转移支付和来自国际开发金融组织的资金应该发挥主要作用。可以采取影子价格，在污水处理费里进行政府补贴。实际上是支持经济落后地区提早加强对于环境的治理，而不是亡羊补牢。

在东南沿海地区和一些大城市可以积极引进社会资本，开展特许经营项目、BOT项目，收费做到全成本回收，同时通过社会保障工作的开展，对低收入层进行补贴。但这些地区地方政府的财政是可以支付这一投资的，应该在水环境治理的预算里保留这一款项，用于当地的水环境生态保护，而不是其他经济领域的建设。这实际意味着当地市民对于水环境治理的支出总额是增加的，但这也正满足了这些快速经济发展地区人民对于生态爱环境水准的需求。当然，对于南水北调地区来说，如果难以做到全成本回收，这一预留款项更多要用于对于影子价格的补贴。

表2 我国城市污水处理设施建设投资的区域导向

 总结

    我国污水处理领域所带有的政府色彩的程度将从根本上决定污水处理设施建设与运营的投融资和污水处理费的体系。在我国现阶段，由于污水处理的较强的准公共物品属性，国债和财政预算内支出仍是第一投资主体，同时政策性银行应该发挥贷款作用，为污水处理设施的建设提供长期的低息贷款。BOT项目的融资环境需要进一步的改善，需加长对于BOT项目的融资期间或者使BOT项目的项目公司能够贷到政策性的贷款是有必要的举措。污水处理费的确定是政府、生产者和消费者之间的利益分配问题，同时考虑到地区的水资源与环境的状况，逐步做到全成本定价。东南沿海地区、中西部地区和中西部大城市或中西部重点湖泊、流域水资源保护地区的经济发展阶段、资本市场的条件和引资能力不同，发展战略不同，在投资主体的和融资渠道的选择上也不同，不能全国政策一刀切，要结合当地的情况，具体设计中长期的污水处理设施建设和运营管理投融资规划，以确保设施的健康发展。

文献

中国水网 2004 《中国城市水业市场研究报告之四》

中国投资 http://www.chinainvestment.com.cn/link14.htm#904 2005年3月4日阅

清华大学环境科学与工程系 水业高级战略沙龙系列《清华水业蓝皮书》《城市水业的BOT及其法律问题》 2004

（已登载于《中国环境产业》杂志2005年5月刊）

编辑：武红霞