聚焦大部制：不局限于简单机构调整

访谈动机

今天（3月11日）下午，国务院机构改革方案提交人大会议审议。被简称为“大部制”的改革方案，自十七大起已备受关注。此项改革，被认为是我国行政体制改革与政治体制改革的组成部分。有评论提出，以“大部制”为契机，加快我国政治体制改革的步伐。改革被寄予厚望。

“大部制”改革具体包括哪些内容？将涉及哪些体制问题？按照怎样的步骤推进？将来的大部又将如何受到有效约束？

记者 张健康 钱昊平 吴狄 赵继成

新京报：怎样理解“大部制”的概念？

毛寿龙：真正的“大部制”是把很多具有实权和实体功能的大部门合并在一起，从而成为一个超级大部门。这样超级大部门的组建是以提高行政效率为最终目的的，是机制改革。

刘旭涛：首先必须认识到，大部制不等于大政府，大部制主要起到部门综合协调的作用，把相同相近的部门划为一个部门，协调起来要容易一些，它是随着社会变化进行的部门调整。1998年的机构改革，主要调整政府专业经济部门，本届政府特别强调民生问题，强调社会管理和公共服务，此次大部制改革与强调民生紧密相关，就包括怎么让政府更有效的提供社会管理、公共服务这一块。

新京报：大部制改革与以往几次机构调整有什么区别？

刘旭涛：我感觉，这一次政府机构的调整，更关注民生问题，不像上一次主要改革经济部门，这一次是更加全面的权衡和改革。

蒋明麟：前几次重在精简机构，现在要明确职能，要加强宏观调控与市场监管，做好社会管理与公共管理的统一。过去政府部门之间的分工、责权对等等方面做得不好，这次要调整，避免政出多门、互相推委、效率差的情况。

杜钢建：此前30年的行政体制改革大致可以分为四个阶段：上世纪80年代是以机构改革为主，要解决的是机构臃肿、实现干部年轻化的问题；1993年全面开始市场经济改革之后是以体制转轨为主，要解决的是行政体制不适应市场经济体制的问题；2000年我国加入世贸组织之后是以职能转变为主，目的是要建立一个服务型政府；2003年全国两会之后是机构改革、体制转轨和职能转变“三合一”的改革。经过5年的探索，从2008年开始，我国的行政体制改革又进入了第二个“三合一”阶段，即大部制、分权制(决策权、执行权和监督权三种行政权力分离)和审议制的“三制合一”。

新京报：中央文件提出，大部制改革是行政体制改革和政治体制改革的一部分。这似乎意味着，大部制改革的内涵不局限于简单的机构调整。

杜钢建：对，大部制改革不能局限于机构改革，否则只是上世纪80年代机构改革的继续。为了真正达到大部制改革的目的，必须与分权制、审议制进行配套。如果只对中央部委进行整合，组成一个个职能更广泛的大部门，而没有分权制，结果只能导致行政权力的进一步集中和人治色彩更浓。但是仅仅有了分权制，只能说是实现了行政管理的民主，要实现向政治民主的提升，必须与审议制配套。

审议制说到底就是由专家型的委员会对政府重大决策预先进行讨论、审议。委员会的专家应该由三部分专家组成：政府内部的专家、专业领域的专家和代表民意的专家。委员会必须有民意代表机构，即各级人大而不是政府部门任命，以保证委员会的独立性和权威性。

刘旭涛：大部制改革涉及很多问题。首先，涉及中央与地方的职能划分，只有中央与地方职能划分清楚，大部制改革才能有利于中央把更多精力放在宏观调控和宏观决策制订等方面。

第二，大部制对现有领导体制也带来影响：现在有国务院常务会议，由总理、副总理、国务委员、秘书长组成；还有国务院全体会议，除了总理、副总理、国务委员、秘书长参加，还有各部部长参加。如果实行大部制，部门合并后，就面临一个问题，即国务院常务会议是否还有存在的必要？大部制改革可能会使整个管理层级减少，要求对领导层级进行精简。

第三，成立大部制以后内部运行机制是怎样的。英国的大部制实行决策执行相分离，行政内部有决策，执行是通过准契约的方式委托给执行机构去做，部委和执行局之间签署一个协议即绩效契约，明确执行局该干什么，干到什么程度，将来怎么评估，它是这种决策执行的分离。那么我们在大部制的前提下，怎样做到决策、执行、监督的相互制约和协调？还有待明确和细化。
新京报：大部制改革覆盖面很广，既有民生部门，也有宏观经济部门，一个比较好的推进节奏应是怎样？

蒋明麟：应该遵循总体规划、分步实行的办法，成熟一个推一个，不能急功近利。

毛寿龙：我想应该是小步推进。大部制改革，慢的话二三十都有可能，快的话也很快。主要是有几个难点，比如官本位观念的扭转，官僚体制观念的转变。因为大部制改革是把政府转向服务角色，这和“官僚”“官本位”是根本冲突的。还有一个难点，虽然是成立大部委，但实际上是在精简机构，那么就存在改革动力不足，这个动力有观念上的，也有实际利益上的。

杜钢建：第一步应该是理清机构设置。中央部委整合不是出台一两个方案、花费一两年可以完成的，而是需要出台多套方案，花费10年左右的时间才能完成的。我认为我国的中央部委应该维持18个左右。但是，不论出台什么方案，如何进行整合，必须依法进行。换言之，至少必须同时进行政府组织和部委编制立法，方案的出台、部委的整合、新部委的设立、每个部位的人员编制，必须依法进行，超出法律规定范围的，坚决不能实行。

第二步是体制转轨，就是进一步划清每个部委中的决策、执行和监督三种系统的界限。我估计需要15年左右的时间。

第三步是职能转变深化问题，要继续深化职能转变必须进行三个改革：审议制改革、规制(或者叫审批制度)改革和监督制改革。具体而言就是，通过审议制改革来理顺决策职能；通过规制改革来理顺执行职能；通过加强内外部监督机制来理顺监督职能。加强内外部监督机制可以借鉴国外的行政监察专员制度，监察专员可以由政府提名，但是必须通过民意代表机构任命，以保证他的独立性和权威性。

新京报：我们可以由此看到一个什么样的改革目标呢？

杜钢建：从行政民主向政治民主推进，大部制是一个切入点，审议制是由行政民主向政治民主推进的一个关键点。

新京报：公众普遍担心的问题是，大部制成为部门的简单撤并，难以触及体制问题，在人事和决策模式上，改革部门应该怎样进行操作？

蒋明麟：要明确政府的职责定位，政府、中介、社会各负其职，政府不该管的事情就不要去管，事情在自己手里不放下，怎么改都没有用的。

毛寿龙：“三权分离”，就是决策权、执行权、监督权分离。这样才有利于科学决策、民主决策。部长的作用也将改变过去决策人和监督者于一身的状况，部长就是把民主、科学的决策取得老百姓支持，这样执行就会顺利。同时，监督权从决策中分离出来，监督权会得到很大提升。过去执行者得听决策者的，这是很影响决策效率的。

机制改革，就是要政事分开、管办分离、事企分开。事业单位改革会成为大部制改革的重点内容之一，就像以前的国企改革一样。所以这样下来，其实是部门“瘦身运动”。

新京报：大部制下的部门职能领域变大，权力与职责也相应增多，如何对部门实施有效监督？

蒋明麟：内部和外部的监督都要加强，外部有各类监督手段。内部还要加强官员的素质，此外还有机制上的制约，比如各类银行有中国人民银行，还有银监会。

毛寿龙：大部制改革，是要把决策权、执行权、监督权都分开。现行的体制，决策和监督是由同一个角色承担的，而执行者往往要考虑决策者的“脸色”。所以过去的这种行政体制就造成“县官不如现管”的状况。改革后，比如执法者只对法律和决策负责，而不是对领导负责。决策、执行的分离，就会提升监督的权力。

编辑：全新丽