关于将国债资金重点投向市场机制不能涵盖的环境治理环节的建议

清华大学水业政策研究中心

在国际金融危机的影响下，中央政府在2008年底同时调整国家财政政策和货币政策，并出台以投资拉动为核心的4万亿投资计划，以期促进经济增长，其中强调要将实现节能减排目标列为中央投资重点支持方向，加大环境保护领域的投入，加快城镇污水、垃圾处理设施建设和重点流域水污染防治。上一轮国债资金积极推动了我国污水处理、垃圾处理的发展；此次国家扩大内需政策对于发展我国环境产业、解决环境问题而言，以及对于培育“产业化”转型期的环境产业成为新的经济增长点而言，无疑都是重大利好消息。但是，我国目前环境设施（包括污水处理、垃圾处理等）建设和运营，以及环境产业发展中仍然有一些值得关注的问题。

1、有限的政府资金不能完全满足环境产业发展的投资需求

发展环境产业需要大量资金投入，根据有关部门和研究机构的预测，从2008年到2010年，我国仅城镇供水行业的投资需求就为1200亿元，污水处理行业的投资需求则超过了4000亿元；此外，城镇固体废物处理处置以及日益严重的农村（水、废弃物等）环境问题都需要巨大资金的支持。因而，可以投入到环境产业的新一轮政府资金虽然有接近1000亿的盘子，但是与发展环境产业的实际近万亿的资金需求仍然有较大的差距。

2、政府资金对市场资金产生一定的“挤出效应”

2002年以来，城市供水、污水处理和垃圾处理领域已经初步建立了以特许经营为基础的市场机制体系，在价格政策的支持下，一批企业主体迅速成长，有效提供了建设资金，提高了运营管理的效率。目前城市供水、污水处理和垃圾处理领域市场资金的提供比例约50%。

政府资金因为出手快、出拳重，当政府资金与市场资金同时投资在同一个领域时，由于缺乏科学的机制设计，会对市场资金产生一定的“挤出效应”，这一现象在此次中央政府提出4万亿投资计划以及重点支持污水、垃圾处理领域的政策时就非常明显。有关主管部门曾在5天之内收到各地上报的500份污水厂申建单；同时，一些地方政府对社会资本进入污水、垃圾处理等领域，因为政府资金的进入，突然转变为拒绝态度。不仅影响了吸引投资的总量，影响了投资项目的资金使用效率，也影响了已经形成的市场秩序。

3、管网建设滞后导致污水处理厂低效运营。

上个世纪90年代在国债资金的支持下，我国污水处理厂的建设得到了迅速发展，但是由于投资“重水厂、轻管网”，很多污水处理厂在建成之后却因为管网不配套而不得不低负荷运营甚至停运。2006年，国家发改委曾在有关建议中指出政府资金主要用于污水管网、垃圾收运系统的建设；污水处理厂、垃圾处理设施应逐步由社会投资主体来投资建设。“政府建网、企业建厂、市场化运营”模式近年来已悄然而生，成为一种合理的模式，但是管网投资不足、厂网不配套仍然是困扰众多城市污水处理的普遍问题。

此外，我国城市污水处理厂还存在建设规模过大的问题。地方为了申请到更多的国债资金，通常会盲目扩大污水处理厂的建设规模，也会导致污水处理设施建成之后却处于闲置状态。

4、价格和收费政策不能支撑市场资金投向管网或农村环境治理领域。

近年来政府通过引入市场机制和社会主体，吸引了不少社会资金投资到我国的污水、垃圾处理领域，积极促进了环境产业的发展。但是，对于污水管网、垃圾收运系统，以及目前亟需大量资金投入的农村环境基础设施来说，都是资金沉淀性强、投资低收益甚至无收益的领域，如果完全进入市场投资，将会产生极大的价格压力，影响社会稳定。因此，如果没有政府投资的大力支持，市场资金难以有效进入管网和农村领域，就会出现设施建设资金难以系统落实的问题，从而进一步导致环境治理系统中处理处置环节（如污水处理厂、垃圾处置厂等）的瘫痪。事实上，政策在市场机制不能覆盖的污水管网和农村环境领域的投资也是一种政府尽到投资责任的国际惯例。

国家以国债形势，加大环境基础设施建设投资是必要之举，但必须有效完善政府资金和市场资金的投资组合，提高环境投资质量，充分发挥投资效益，为此，我们对如何用好新一轮的环境投资提出以下建议：

1、政府用国债投资污水管网，让社会资本投资污水处理厂。

对于环境处理设施建设项目，城市污水管网、垃圾收运系统等环节由于投资浩大、资本沉淀性强，社会资本一般都难以介入，这就需要政府来投资，建议作为国债资金投资的重点；另一方面，污水处理厂、垃圾处理厂等项目的建设则完全可以通过引入市场机制，用服务价格来引导，由社会资本进行投资；这种“政府建网、企业建厂”的模式已经取得许多成功经验。初步估算，“十一五”期间的后两年，污水管网投资需求超过300亿，是国债投资的优先投资方向。

2、农村环境设施由政府投资，但是设施运营服务要市场化

由于农村地区支付能力低下，对于农村供水、污水处理、废弃物处置等环境基础设施，社会资本也难以介入，需要由政府国债来投资，“十一五”期间的后两年需要投资总量在100亿以上。但是为了提高服务的效率和水平，需要设立市场主体进入的机制，让市场主体提供运营服务，农村被服务主体只需要支付直接运营成本。

3、实现政府资金与市场效率的有效结合

政府和企业各具优势，政府融资成本低且设施国有利于安全，企业运营因为竞争机制效率较高。通过不同的投资机制设计，可以充分发挥其优势。其一，完善“政府-企业伙伴”投资机制，鼓励政府投资与市场效率进行结合，允许政府投资的污水管网设施等资产与市场投资的污水处理厂由市场主体统一运营，杜绝事业单位性的服务主体。其二，在政府投资必须以股权形式存在时，鼓励政府投资回报部分返回企业以降低服务价格压力。这两种组合都能够发挥政府和企业的各自优势，有利于在环境服务价格相对较低背景下，实现企业合理收益和效率提高。

编辑：全新丽