关于利用财政资金对环境治理设施进行运营补助的议案

清华大学水业政策研究中心

在国家“节能减排”战略推动下，我国已经进入高速建设城镇污水处理厂、垃圾处理厂的发展时期。目前，全国建成投入运营的城镇污水处理厂近1500座，同时尚有约800座污水处理厂正在建设当中；已建成生活垃圾无害化处理厂（场）460座。大量数目污水处理厂和垃圾处理厂（场）建设落成，必然会积极促进实现减排目标；但是，我国环境设施目前面临一些运营难题，导致设施建成之后就进入“休眠”状态，难以发挥减排功能，必须引起关注。

运营资金缺乏导致设施建而不运。污水处理、垃圾处理设施建成之后，运营资金短缺已经成为设施低负荷运营或者停运的主要原因之一，“晒太阳”工程在环境治理领域中屡见不鲜。据有关报道，河南省在今年5月份有30座污水处理厂由于没有稳定运行受到环保部门通报批评；在污水处理费收缴情况相对理想的山东省，其已建成的151座污水处理厂中有42座运营负荷低于75%；杭州某污水处理厂实际处理量不足设计能力的十分之一。根据中国水网等机构的研究，2007年全国城市污水处理设施平均利用率（污水处理设施利用率=污水处理厂污水处理良/污水处理厂处理能力×100%）仅为60.32%，除了管网不配套，污水处理费征收困难和污水处理设施运营经费不落实是造成设施利用率低下的重要原因。

财政资金在环境领域直接投资难以产生资金放大作用。财政资金在环境领域的使用通常是“重建设、轻运营”，地方政府为了获得中央相关财政补贴，常常为了获得更多资金而夸大项目建设规模，而对于设施运营的考虑则严重不足，致使许多环境设施成为摆设，造成大量资金浪费，而且环境治理目标无法实现。

2008年底，中央发布4万亿投资计划，是希望通过中央政策性资金的带动作用，吸引更多的地方资金和市场资金进行投资。但是，各级财政资金以地方城市政府为使用主要主体，在税收缩减、土地收入减少的情况下，资金拨付给地方政府之后难以实现中央所期望的地方资金的放大效应；同时，地方政府由于《预算法》的限制，缺乏有效的市场融资手段，中央财政资金在环境领域中直接投资的方式难以发挥市场资金的放大效应。另一方面，财政资金限制了具有市场融资手段的社会企业使用，因而，就造成了环境领域财政资金缺乏市场通道，投资放大能力受限。

环境服务价格水平低下，不能满足设施运营资金需求。尽管我国已经在各城市开征污水处理费和垃圾处理费，但是目前污水处理费或垃圾处理费收费标准均低于设施运营全成本。以污水处理费为例，根据有关部门统计，目前我国36个重点城市污水处理费平均费率为0.65元/立方米，全国城市平均则不足0.4元/立方米，低于有关部门要求的标准（0.8元/立方米），而污水处理厂处理成本为1.1-1.2元/立方米，如果考虑污泥处置的成本，则污水处理厂的全成本则更高，约1.5元/立方米。此外，污水处理费或垃圾处理费都存在收缴不足问题，影响设施运营经费筹集。

为了解决环境设施运营问题，以实现减排目标，有效实现资金放大的效果，我们对政府资金财政使用方式提出以下建议：

1、建立基于环境治理效果的财政专项资金补贴机制

建议国家建立基于环境设施治理效果进行政府财政补贴机制，即对环境设施运营环节给予补贴，可以有效提高设施运营者积极性，并能够保证设施正常运营，切实实现减排目标，改善环境质量。

财政资金运营补贴有不同的方式，最可行的是设立省级环境设施运营补助基金根据COD等主要污染物的去除效果确定政府补助数量，也可以设立环境设施企业运营税收减免与补贴机制。事实上，基于环境设施治理效果的政府补贴机制在国际上很多国家的环境管理中都有成功经验，如美国、哥伦比亚、巴西等。

目前，中国产生的城市污水约350亿吨/年，污水处理能力8000吨/日。按照70-80%的设施负荷率计算，年处理污水约200亿吨。按照目前的运营成本（1.1-1.2元/立方米），需要处理费用230亿元/年，目前各地实收污水处理费不足100亿，而且中小城市所收的污水费的相当一部分被用在了新设施的建设投资上，当然也有部分大城市进行了运营财政补贴，两者加减后总体运营费来源估计在60-80亿/年，缺口巨大。

由于设施有固定的设施折旧费用和人员费用，运营缺口一旦缺乏，就会造成优先考虑设施折旧费用和人员费用，设施不能正常运营。如果是20%左右的少量缺口，会导致监管政府和运营者协商同意下的降低标准运营，如果是更大的资金缺口，就会地方政府和运营者共同同意下的造成设施的整体停运或者不处理溢流。

经过测算，如果中央财政每年能够拿出50亿元的补贴资金，并引导地方政府进一步完善污水收费，能够保障设施运营，激活大部分浪费的设施投资。

2、公平使用财政运营补贴资金，有效拉动设施投资

以环境质量改善为目标的资金补贴机制中，应当将各种类型企业同等对待，即无论是国有企业，还是私营部门，只要能够有效地完成环境治理目标，就有申请财政补贴资金的平等权利。

污水处理费的补贴不仅能够保障污水处理设施的正常运营，而且由于运营设施的运营费用得以保障，能够现有引导社会资本的市场投资。初步测算，由于污水处理设施是基础设施投资，而且其特许经营权是20-30年，考虑到财务折现因素，运营费补贴的投资拉动比例是12-15倍。也就是50亿/年的投资补助，如果充分利用，可以有效拉动市场投资600-750亿。

因此，逐步将财政资金的直接投资引导转变为间接运营补贴，不仅能够避免资金的浪费使用，有利于提高资金效率，有利于市场的公平，而且能够使政府有限的资金起到市场引导的作用，通过市场主体实现市场资金的有效“放大”。

编辑：全新丽