[博客]中国应建立水污染突发事件预防与响应体系

　　（1月12日，北京）“恶性水污染突发事故的频发已成为中国近些年来严重的环境问题之一。”世界银行高级环境专家谢剑在今日举行的《解决中国的水稀缺：关于水资源管理若干问题的建议》报告发布会上告诉记者，“高发的严重污染事件及其造成的损失表明仍然需要继续改革，并加强现有环境污染突发事件的预防和响应的制度。”

　　中国近年来水污染恶性事件频发，最具代表性的就是2005年11月的松花江有毒化学品污染重大事件和2007年5月的太湖蓝藻爆发导致无锡市饮用水源被污染事件。据统计年鉴显示，2001年-2004年间一共发生3988起水污染事故，平均每年1000起。这些水污染事件不仅造成河流污染，而且导致了严重的水短缺，造成了巨大的经济损失。据测算，仅2004年一年，水污染事故的总损失达到2.54亿元，是2003年主要水污染事故损失的10倍。

　　松花江事件之后，中国政府立即采取了措施加强国家环境紧急事件的预防与响应。2005年12月颁布的文件《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，突出了饮用水安全问题、重点流域的污染控制与水污染事件预防和响应，三者都作为首要解决的问题。2006年1月出台了《国家突发性环境事件应急预案》。2006年初，原国家环保总局对于9省11家布设在江河水边的环境问题突出企业实行挂牌督办，对127个共计约4500亿的化工石化类项目进行环境风险排查。2007年8月，全国人民代表大会通过了《突发事件应对法》，水污染突发事件响应亦在该法的范围之内。

　　据谢剑介绍，中国目前的环境污染突发事件应急预案主要存在的问题有以下几个方面：制度安排薄弱，激励机制缺乏，化学品管理系统不完善，以及缺乏现场协调、监督和报告等。

制度安排薄弱、激励机制缺乏

　　国家法律方面：即使出台了《突发事件应对法》，国家法律对突发事件预防的重视仍然有待加强。一些法律也包含了污染突发事件应对的内容。比如，《水污染防治法》（修订）第28条，其中有一个条款规定了污染者对突发事件应急处理、公开信息和上报的责任。《海洋环境保护法》和《放射性污染防治法》中，也规定了突发事件预防方案和应对方案，以及污染事件的法律责任。但是，部门法律的应急条款并没有很好地整合或协调。法律中的有关条款往往比较笼统和简略，只提供了原则但没有实施细则。此外，这些环境法律和条款也没有得到严格的执行和遵守。

　　组织机构方面：水污染事件牵涉到政府、企业和公众，还往往跨越行政辖区的边界。在中国，与突发水污染事件预防和应对有关的机构包括公安部、国家安全生产监督管理总局、水利部、国家环境保护部、国家质量监督检验检疫总局，地方公安、消防、环保、交通、供水、城市建设和规划部门，还有流域管理委员会。由于不同层级的政府之间、不同部门之间职能划分不明、沟通协调不足，在应对突发环境事件时，往往出现信息传递失效，因而无法做出及时而协调一致的反应。

　　激励机制方面：早在1987年，中国就颁布了《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》。但是，直到松花江有毒物泄漏事件突发污染事件才引起地方政府的重视。被忽视的原因在于当前对地方政府和官员的整个绩效评估制度只是集中于GDP增长，很少涵盖环境绩效指标。没有合适而到位的激励，不太可能让地方政府保持对环境突发事件的预防和应对。

化学品管理系统不完善

　　中国当前正在建立两类化学品名录系统。一个是国家环境保护部针对新品种和进/出口化学品的，另一个是国家安全生产监督管理总局下属的国家化学品登记注册中心针对危险化学品的。与国外更成熟的系统相比，这两个系统登录的化学品数量相对较少。而且，两个系统相互分割，如何将二者统一协调起来是有待解决的问题。中国也引进了材料安全数据表系统，用于化学品的生产、经营、储运和使用。但是，这些系统仍然处于初期阶段，尚未完全发挥作用。

缺乏现场协调、监督和报告

　　水质监测在发现事故和了解对人体健康和环境影响的过程中发挥着重要作用。中国拥有许多设备和专家采集水质数据，但是缺乏相应的制度和充足的资金来分析和传递信息以用于整个流域管理。多个机构（如国家环境保护总局、水利部和地方环保局的监测站）都实施水质监测，但是它们之间就监测结果的沟通协调不足，一旦发现事故性排放引起的污染水平升高，也不能按照预先确定的方式协调应对。松花江事件凸显了中国环境信息采集、上报和公开中存在的一些严重问题。

建议与对策

　　松花江事件以及之后的一系列水污染事件揭示了中国环境突发事件预防和应对制度的薄弱，但也为国家建立和改善制度从而加强污染控制和环境保护提供了不可多得的机遇。世界银行在分析中国制度和政策薄弱之处，结合发达国家经验的基础上，建议中国应采用全面处理方式，将风险评估，风险管理，预防措施，机构间协调，赔偿和罚款，与事后评估相结合，水污染防治和应对应完全结合到法律和经济手段。具体政策建议如下：

·实行污染者付费原则：建立一个资金充足的环境灾害基金，用以支持信息管理、培训和清除污染等方面的工作。在资金来源方面，可以通过提高对有毒化学品的排污收费来筹集资金，还可引入环境税，作为有毒化学品产品税的一部分，依据其潜在的环境风险加以征收。此外，对污染事故的罚款也可作为该基金的一个来源。

·预防和规划：环境保护和安全工作机构应作为权威机构，采用全面的风险管理方法，同时注重事故预防和减轻化学品事故的影响，对环境和安全风险评估以及管理方案是否适当合理进行审批。应当定期对生产许可证、风险评估和风险管理方案以及应急计划进行审查，在有关情况发生重大变化时也必须进行审查。行业现场应根据危害等级分类。所有高风险的工厂，不论其建厂时间，都必须进行风险评估，并要求制定风险管理方案和应急计划。

·化学品管理信息系统：中央政府应建立和维护所有化学品和污染源的综合名录，包含与国际标准相一致的信息。应对国家安全生产监督管理总局和国家环境保护部目前正在建立的两个化学品名录系统的功能和有效性进行评估。所建立的名录应一致和全面，应便于在公共突发事件预防与应对中使用。化学品全面标签系统应建立，并应用于生产、存储和运输过程之中。

·准备：第一批应急人员应经过良好培训，被赋予限制污染排放的义务和资源。应国家化学品登记中心及其区域办公室应成立一个独立于执法部门的单位，从安全和环境角度为应急提供24小时关于特定化学品排放的性质和适当应对措施的技术支持。

·监测与公共信息：在发生事故时，地方环境和安全管理部门应适当地增加监测点和监测次数，以评估事故对当地社区人群的健康与安全影响以及对环境的影响。在事故发生后，地方环保局和国家环境保护部应负责确定污染清除的标准，并监测污染清除的有效性。应要求开展事故调查，调查的目的应当是找出排污者和事故发生的原因，明确将来如何防止此类事故的发生。调查结果应上报给中央政府机构，中央政府机构应建立交流经验教训的机制，如有必要，还应规定新的具有法律约束力的做法和程序。公众有权获知最终的调查结果。

　　谢剑说：“我们所提出的一些建议，不一定与部门和局部利益相吻合，但我们相信它们对于中国建立有效的水污染突发事件预防与响应体系具有重要意义。”

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编辑：李建军