我国水价形成机制发展历程及评述

近年来，我国许多地区和城市受到不同程度的缺水困扰，解决缺水和由缺水引起的种种问题需要依靠科技、经济、法律、行政管理和公众参与等多种手段，并使之系统、协调地发挥作用，进而实现水资源可持续利用。其中，水价政策具有举足轻重的地位。但长期以来，将水资源看作是公益性物品的传统观念左右了我国的水价政策，水价一直处于低水平状态。这导致人们节水观念淡薄、水资源浪费严重、用水效率低下，水务行业入不敷出、亏损严重，同时也使得国家财政补贴负担沉重。因此，水价特别是水价形成机制改革势在必行。

一、   我国水价形成机制发展历程

我国的水价形成机制，大体上经历了公益性无偿用水、政策性低价供水、按供水成本核算计收水费、商品供水价格管理等阶段。截至目前为止，在水价形成机制方面的改革措施主要有：

(一)征收水资源费，水资源由无偿使用改为有偿使用

我国2002年10月1日开始实行的新《水法》中规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构领取水许可证，并缴纳水资源费，取得水权。”这一举措，体现了国家对水资源的所有权，也使水价形成基础向趋于合理的方向前进了一大步。国家发改委、财政部、水利部于2008年11月10日联合发布《水资源费征收使用管理办法》，进一步明确了水资源费的征收管理办法。

(二)确立水价制定原则

1985年国务院颁布了《水利工程水费核订、计收和管理办法》，2002年颁布的新《水法》、原国家计委、建设部颁布的《城市供水价格管理办法》，2003年国家发改委和水利部颁布的《水利工程供水价格管理办法》等一系列文件，对水价的制定规定了以下一些原则：(1)供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则制定；(2)供水价格由供水生产成本、费用、利润和税金构成；(3)按水的用途实行分类定价；(4)实行还本付息水价，对新建水利工程供水价格按成本加合理利润的原则定价；(5)按单个供水工程定价；(6)确定合理的盈利水平；(7)放开小型水利工程供水价格；(8)实行用水计量和超定额累进加价制度；(9)逐步推行两部制水价；(10)逐步推行分时(季节)水价和动态水价。

(三)水利工程供水由无偿使用改为有偿使用

1980年国务院提出“所有水利工程的管理单位，凡有条件的要逐步实行企业管理，按制度收取水费，做到独立核算，自负盈亏。”1985年国务院颁布的《水利工程水费核定、计收和管理办法》规定“水费标准应在核算供水成本的基础上，根据国家经济政策和当地水资源状况，对各类用水分别核定。”1988年颁布的《中华人民共和国水法》规定：“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费。”从此，制定水利工程供水水价制度有了法律依据。1992年8月，国家物价局将水利部直属水利工程供水从“行政事业收费”转为“商品价格”管理。2002年10月1日开始实施的新《水法》再次明确规定：“使用水工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。”新《水法》的实施，有力地推动了供水工程迈向企业化、供水商品化的进程。

(四)对原有水利工程和新建水利工程分别确定不同的价格形成办法

1997年，国务院发布了《水利产业政策》，规定“新建水利工程的供水价格，按照满足运行成本和费用，缴纳税金、归还贷款和获得合理利润的原则制定。原有工程的供水价格，要根据国家的水价政策和成本补偿、合理收益的原则，区别不同用途，在三年内逐步调整到位，以后根据供水成本变化情况适时调整。”新《水法》进一步明确，水工程供水水价应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。

不断推进的水价定价改革带来了相当大的成效，水资源的商品化在相当程度上得到了体现，2004年4月颁布的国务院36号文件《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，更是明确提出了水价应当包括四个主要的因素：水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格和污水处理费。水价持续提高，节水、回收利用的水资源可持续利用体系正逐渐建立。具体体现在：

1、城市供水基本完成由福利型向商品型的转变，节水型的水价形成机制正在逐步形成

目前，全国城市供水日供水总量已由解放初期的240万立方米增加到2007年的1.38亿立方米，为城市经济和社会发展提供了有力保障。与此同时，城市供水价格也逐年上升。这主要表现在：

(1)城市供水价格有了较大幅度的提高。截至2007年底，36个大中城市居民生活用水供水水价（不含污水处理费）的范围在0.6元/立方米-2.8元/立方米之间，平均水价为1.7元/立方米，是1988年的0.14元/立方米的12倍多。

(2)逐步推行居民生活用水阶梯式水价和非居民用水超计划超定额加价制度。深圳、厦门、银川等城市居民生活用水已实行阶梯式水价，非居民用水超计划超定额加价制度已在全国范围内普遍施行。

(3)根据不同行业用水特点实行区别计价。特种用水价格调整幅度明显高于其他用水调整幅度，拉开了用水差价，促进了节水措施的实施和节水技术的运用。此外，水价改革规划、改革总体和阶段性目标的制定，增强了水价调整的透明度和供水企业加强管理、节约用水的内在动力，提高了全社会的节水意识。

2、污水处理收费制度普遍施行，收费额稳步增长

近年来，我国城市污水处理得到了较快发展。截至2007年底，除西藏外的其余30个省（自治区、直辖市）均建立城市污水集中处理收费制度。

(1)实行污水处理收费制度的城市增加。截至2005年６月底，全国有475个城市实行了污水处理收费制度，占全部661个城市的71.9%。

(2)污水处理收费标准大幅提高，收费额逐年增加。截至2007年底，除拉萨市外的其余35个大中城市居民生活用水污水处理费范围在0.25元/立方米-1.1元/立方米之间，平均污水处理费为0.66元/立方米，比2000年提高了4倍多，有力地促进了污水处理产业化发展，大大提高了城市污水处理率。

(3)收缴率稳步增长，收费额逐年增加。1999年至2002年污水处理费收缴率分别为56.8%、59.7%、64.6%、68.2%，1999年至2002年污水处理费收费额分别为17.7亿元、29.5亿元、35.1亿元、42.5亿元，年均增长率为33.9%。污水处理费的开征和调整，大大提高污水集中处理率，吸引社会资金的投入，促进了污水处理的产业化进程。

3、水资源费征收标准大幅提高，征收力度逐年加大

水资源费一般分为地表水资源费和地下水资源费。根据取水单位的用途，又可分为工业取水、生活取水、发电取水、其他取水等。同时，一些地区为控制城区内地下水的开采，对地下水资源费又区分公共管网覆盖范围内和覆盖范围外，各类水资源费的征收标准有所不同。总体上看，南方丰水地区水资源费标准较低，北方缺水地区水资源费标准较高。一些缺水地区根据当地实际，较大幅度地提高了水资源费征收标准，特别是大幅度提高取用地下水资源费的征收标准，对于保护地下水资源、筹集节水和引水工程建设资金起到了积极作用。

二、我国水价形成机制评述

尽管我国的水价形成机制改革取得了一定的成效，但仍存在比较严重的问题，水资源的利用效率仍旧不高，用水浪费的现象十分严重，城市供水和使用过程中漏损率也逐年上升。我国目前水资源紧缺与浪费现象并存，因此节约用水潜力很大，这就对今后的继续改革提出了更高的要求。目前我国在水价形成机制上存在如下几方面问题：

1、水资源费征收不到位，造成水资源的价值补偿不足

存在的问题主要有：①还有部分省(自治区、直辖市)没有征收水资源费。对这些地区来说，国家事实上并未获得水资源的所有权。②没有建立水资源价值核算体系，也缺乏科学的测算办法。③水资源费征收标准普遍较低，不利于节约用水和水资源的合理配置。如全国地下水资源费远远低于城市自来水价格，导致地下水的大量超采。

2、供水成本不实的问题依然远未解决

由于缺乏有效的成本约束，目前在供水成本中仍有不少问题，例如，由于管理不善造成的管网漏失、水管单位人员超编、成本分摊不合理、折旧提成、盲目建设等原因导致的不合理成本，至今仍未有相应的有效解决办法，使消费者承担着不应承担的重负。

3、水价未能反映供水成本的变动，水价偏低导致供水行业亏损进而影响供水安全

由于远距离调水、污水回用、环境污染、制水主要原材料价格大幅度上升等方面的原因，导致供水成本增加。但供水价格并没有随着成本的合理增加而相应调整，或是调整力度不足，导致供水价格偏低。

目前，在饮用水水质标准大幅度提高，水源污染日益严重，原材料价格上涨的多重压力下，现行供水水价已令供水企业不堪重负，在一些地区已经出现行业性亏损。放任这种情况的延续，势必影响供水安全。城市供水服务过去长期以一种低价的福利形式存在，目前国内平均水费支出只占城市人均可支配收入1%左右，（国际上一般在3%左右），水价没有体现供水服务应有的“水质”价值。由于水价过低，致使供水经营者也只能是保证最基本的福利性供水服务，水质问题被长期忽视，也导致了供水行业低价低质的恶性循环。

4、在水价定价办法方面也存在问题

其一，按《水利工程水费核订、计收和管理办法》规定，一省范围内的水利工程的水价由省统一制定、调整，实行统一的水价。这就使审批的水价难以符合大多数水利工程的实际情况，使绝大多数水利工程的供水价格低于供水成本。其二，由于供水属于自然垄断行为，很难形成竞争，也就很难进行企业间的横向比较，城市供水主要采取成本加成定价法，政府进行价格管制的依据主要靠供水企业提供的成本资料即个别成本，而非合理的社会平均成本或先进成本；由于成本信息不对称，难以对供水企业的成本进行必要的约束，政府对供水价格的管制在一定程度上取决于政府与企业间的讨价还价。

三、进一步深化水价形成机制改革的建议

基于以上问题的分析，水价政策改革应以逐步完善水价形成机制为主，进而促进整个水价体制的改革。但同时我们也要清楚地认识到水价形成机制改革涉及的问题非常复杂：既要建立起准商品化的定价机制，将水价水平提升到足以弥补运营成本的水平；又要充分考虑居民用水和农业用水的承受能力，避免因提价过快或配套补贴措施没有到位而造成一些基本用水需要得不到满足。对此，我们提出如下几方面建议：

一是逐步、稳健提高水价，使其逐渐趋向合理化。水价合理，既包括科学的成本组成，又包括合理的价格水平，使水价既能起到促进节约用水，有利于水资源的开发利用，实现水资源的可持续发展，又与消费者的经济承受力相适应。现行水价不合理，既有其偏低的一面，也有其成本不合理的一面，另外，水价调整欠缺灵活性，不能随着合理成本的提高而调整，也是导致现行水价偏低的一个主要原因。因此，提高水价，必须同时解决不合理的供水成本，认真清理、整顿随水价一并收取的各种收费，坚决取消不合理和不合法的收费，做到在科学合理的成本制约基础上提高水价，并根据合理成本的提高对水价进行灵活的调整。

随着国民经济的发展、人口的增加、居民生活水平的提高，对水的需求将不断增加，而水资源的稀缺，加上日益严重的水资源污染，将使水的供需矛盾日趋尖锐。为解决这一矛盾，需要通过长距离调水、生态环境的恢复、污水治理等措施来增加水的供给，但为此需要大量的投资，从而使单位供水成本不断提高，最终导致供水价格也要相应地不断提高。目前除少数经济发达地区外，多数地区水价不能一步到位，需要通过逐步提高水价的办法，使水价形成逐步实现科学、合理。

就长远目标看，实现完全成本水价将是最有利于水资源可持续利用的水价基础，但结合目前我国客观情况，这一目标尚不具备全面实现的可行性，因此，在逐步、稳健提高水价，给供水服务企业更多投资激励、给消费者更大的节水激励的同时，还应注意价格的调整幅度以及配套补贴措施的推出。

二是完善水资源费（税）的征收，全面征收水资源费，提高地下水资源费标准，促进水资源的合理配置。目前对水资源费的征收，存在尚未征收和征收标准太低的问题。为此，应加大对国家2008年11月10日颁布的《水资源费征收使用管理办法》的执行力度，依法强化水资源费的征收和管理，逐步实现用水补偿的合理化。针对农业用水浪费和盲目开采地下水，国家应择机对农业用水恢复征收水资源费。要加强水资源的统一管理，按照“优先开发地表水，严格控制地下水”的原则，大幅度提高地下水的水资源费标准，用经济手段坚决遏制地下水的超采。

三是加大污水处理费征收力度，尽快将污水处理费提高到保本微利水平。污水处理关系到有限的水资源充分利用和生存环境的保护问题。目前，我国污水处理能力跟不上污水排放的增长，处理污水的工作越来越繁重，但污水处理费的征收也不能令人满意。一是目前全国城市生活污水处理费开征面仅在60%左右，尚有上百座城市没有开征。垃圾处理费的征收面也仅在16%左右。二是已经征收的城市，其征收标准也较低。按目前的污水处理厂运营水平，二级处理的污水处理费用一般为0.9元/吨，三级处理的污水处理费用则高达2元/吨。目前，一些重点流域推行污水处理厂出水标准须达到一级A标准，即污水处理厂必须进行脱磷除氮和污泥处理，其成本将达到1.5元/吨。而目前城市收费标准一般在0.2-1.2元/吨之间，难以满足污水处理厂的正常运营需求，导致已建的污水处理设施中有相当一部分不能正常运转。因而，应该把污水处理当作一项重要水资源再生和开发利用的政策强制推行。对仍未开征污水处理费的城市应限期开征；已开征的，应逐步提高征收标准。

四是建立供水成本评价体系和约束机制。现行的供水价格确定办法存在两个问题：（1）水商品及其生产企业固有的特殊性，供给缺乏必要的和合理的竞争，导致在一个区域内，没有一个社会平均成本可作为参照和比较，供水企业的个别成本表现为整个行业的社会平均成本，它的成本和费用往往难以实行市场评价和约束。（2）实行成本加成的定价方法，对企业节约成本的激励很差，只会使企业通过增加成本来增加利润。加上成本信息存在明显的不对称性，物价部门据此制定或审批的价格，难免不产生偏差。因此，建立供水企业成本约束机制十分必要和迫切。主要内容包括：

1、建立成本考核指标体系，规范水价成本的核算方法。通过实行按区域平均供水成本定价，解决按企业个别成本定价的不合理问题。为此，政府物价和水务行政主管部门应主持建立区域供水平均成本核算模型，做好区域水利工程供水社会平均成本的测算工作；适应情况的变化修订供水工程及生产成本费用核算管理的相关规定，制定供水工程公益性资产界定办法和供水企业定员定编标准，使供水成本和水价的核算规范、合理。

2、建立供水企业成本预审制度，对供水企业的成本构成进行长期监管和控制。为此，要相应建立供水企业成本台账。物价部门可据此对供水企业成本定期进行全方位稽核审查，以保证供水成本合理。

3、实行供水企业成本认证制度。依据国家有关政策法规，对成本资料的合理性进行认证。明确哪些费用可以计入成本，哪些不能计入成本；企业管网漏失率、产销差率等都应以全国供水行业的平均水平或先进水平为依据确定。为此，应相应建立供水行业平均成本统计、核算制度，建立成本与价格信息库和信息发布制度，每半年或一年发布一次，为物价部门审核和论证企业供水成本是否合理提供依据。

4、借鉴国外经验，实行以绩效为基础的规制。即依据供水成本、产出、投资回报以及服务水平设定价格上限，企业唯有降低成本，才能增加利润，从而起到激励企业提高经营管理水平、降低成本的作用。

五是确定合理的供水投资回报率和供水企业净资产利润率。商品价格的构成一般包括成本、税金和利润等要素。在其成本和税赋相对确定的情况下，定价的关键就在于利润水平的确定。自来水的价格及其所体现的利润水平，必然要限制在合理限度内，同时也应考虑到这种合理水平也是供水企业正常运营和发展所必须的，表现在：

1、对城市供水设施开发建设投资的回报率水平，不应低于社会固定资产投资收益的平均水平。

2、供水企业通过利润积累所形成的资本公积应该满足与城市发展相适应的供水设施开发建设的投资需求。

3、供水企业的人均公益金、公积金不应与社会其他企业有过大差距。按照《城市供水管理办法》规定，“城市供水价格中的利润，按净资产利润率核定。……供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率的8%～10%。”

要做到盈利的合理，除了解决供水成本核算的问题，还要解决目前存在的闲置资产折旧和投资失误产生的成本问题。由于前期盲目规划，目前我国大城市普遍存在供水设施能力供大于求的现象，许多城市固定资产的折旧成了最大的一项成本。如果将这些大量闲置资产的折旧也均摊入制水成本，显然是不合理的。此外，各城市供水企业的利润率水平应当结合当地实际，综合考虑城市经济社会发展对用水需求的增长强度、城市供水设施开发建设规划项目投资预期、城市企业员工的一般公益水平和居民收入状况等因素，同时根据政府对供水企业规定的经营范围和投资责任，选择不同的净资产利润率档次，让供水企业自行运营和发展。

六是改进地方水价政策。就地方层面上看，许多政策应加以改进：

1、应保证新供水工程投资者的合理回报。《水利工程水费核定、计收和管理办法》规定，农业、生活用水水价保本微利，工业用水水价中的利润率只能有4%～6%。现行利润率不利于吸引投资者对新的水利工程进行投资。为此，应该允许对规定的利润率有所突破，以吸引投资者投资新水利工程。

2、应进一步放宽小水利工程的水价。如对已实行拍卖、承包和租赁经营的小型水利工程，其供水价格可放开由生产经营者与用水户协商确定，但政府要进行一定的监控，以维护双方的权益。目前，有的省、市、区已经这样做了，对于维护小型水利工程和促使农业用水的节约，都起到了好的效果。

七是大力推行超定额累进加价制度，积极推广“两部制”水价。新《水法》明确规定要实行超定额累进加价制度。这是以价格杠杆促进水资源优化配置的有效办法。实施中存在的主要问题是，由于需要抄表到户，不仅加大管网运营和抄表工作量，而且涉及到现有一些楼房内的管网和计量设施的改造，需要较多资金。而实现节约用水后，又将导致企业销水量下降，与企业目标利益相矛盾，因而企业的积极性不高，需要研究制定相应的激励措施。

在两部制水价制度的实施中，也存在一些亟待解决的问题，一是如何科学地确定容量和计量的比例，尤其是容量部分究竟应多大比例合适；二是计量、监控设施落后，不适应实施两部制水价制度的需要。为了保证水利工程的可持续运行，应积极推广“两部制”水价制度，加大对“两部制”水价的研究。从国外的情况看，各国对基本水价和计量水价的经济含义和划分标准，不尽相同。日本的基本水费以各用户进水口口径大小为依据分为若干数段。其基本水费实际上是水工程设备费，不论用水与否，基本水费按月收取；计量水费则按用水量分成6个数段，用户按用水量交纳水费。瑞士苏黎世供水局的水费比例分配如下：基本水价占总水价的60%，基本水价包括三部分：加入水网的管道联通费，一次性收取、经常性的基本费，每年收取、用户供水房屋设施费，按房屋总价值的2.5%一次性收费；水量水价占总水价的40%，按水表计量，一般每年收取一次。在基本水价的标准确定中，国内外有将水利工程固定资产折旧费计入基本水价的案例，如我国的引黄济青工程的基本水价中，包括40%的固定资产折旧费。至于固定资产折旧费是否计入基本水价，按多少比例计入合适，仍需进一步研究确定。

编辑：全新丽