城市水管理机构改革实施建议报告

张吕钟
石家庄市公用事业管理局

　　1. 石家庄市城市概况

　　1.1 石家庄市是河北省省会，是全省政治、经济、文化、科教中心，地处京津要地，是中国环渤海及华北地区的重要工业基地和中心城市。全市辖6区、17县(市) 总面积1.58万km²，总人口860万人，其中市区307km²，建成区105km²，市区人口154万人。
　　1.2 石家庄市是我国距首都北京最近的一个省会城市，也是我国目前唯一的铁路和高速公路同为十字交汇的城市(铁路有京广、石德、石太，高速有京石、石安、石太、石港)。航空港已通达全国二十多个主要大中城市，并有定期香港、俄罗斯国际航班。石家庄市是全国交通枢纽城市，也是全国纺织、医药、化工、电子机械、建材工业的重要基地，1997年全市国民生产总值为780亿元人民币，财政收入54亿元人民币，人均国民生产总值为1100美元/年，在全国一类经济强市中排名第15位，GDP约占全省的1/5。石家庄市又是我国北方重要商贸中心和物资集散地，1997 年底社会消费品零售额238亿元，集贸市场成交额达403亿元，市区内电话装机容量超过60万门，万人占用量居全国前列。

　　1.3 中国666个城市中有100多个严重缺水，其中特别严重缺水的有30 多个城市，石家庄市是其中之一。城市年用水量3.8～4.0亿m³，每年地下水补给量为2.5亿m³，年地下水超采约1.4亿m³，地下水漏斗中心水位下降平均每年约2m，漏斗区达400余km²，依此推测，地下水可采量只可供15～20年，潜伏着严重用水危机。由市政府投资开辟了地表水源，日产规模30万m³的水厂1996年正式投产运营，打破了单一地下水源，对地下水的超采有所缓解。目前城市内有地下水源井802眼(厂矿638眼，市政供水164眼)，总供水能力约80-90万m³/d，加上地表水，城市总供水能力为120万m³/d，其中自来水公司(供水公司)能力约60万m³/d，自备井约50万m³/d，郊区等10万m³/d。 1996年全市供水量3.78亿m³，其中自来水公司供水约1.9亿m³，自备井约1.8m³。

　　1.4 石家庄市每天排除生活和工业污水约90万m³，其中厂矿企业有十几座污水处理设施(制药、纺织等)，有城市污水处理厂一座 ¾ 桥西污水处理厂，日处理规模为16万m³，城市污水处理率约18%，现正立项拟利用世界银行贷款(贷款额5000万美元)筹建一座日处理50万m³的污水处理厂，位置在城市东南郊，预计2001年底建成投产。 目前项目正在积极筹建运作中。

　　2.水管理机构设置现状

　　2.1目前机构名称及职能
　　目前石家庄市从事水管理的有9个政府部门，职能处、室、站、公司有12个，详见图2-1。从该框图中可看出各机构均有水管理的内容，但各自侧重点不同，其机构形成有历史原因，也是以往社会发展的需要。
　　2.2机构形成的历史沿革
　　(1) 建国前，中国是个小农经济为主的农业国家，历史上并无统一的全国水管理部门。1949年以后国家重视水利事业，由于治淮、治黄及治理海河等大型工程的需要以及对“水利是农业的命脉”的认识，中央政府在建国初期成立了水利部，省成立了水利厅，地区成立了水利局，水利部门主要负责大型水利工程建设，大江、大河、湖泊、水库的治理，防汛以及农田水利建设、农田灌溉管理等，水利和农业是紧密联系在一起的，一般地方领导把水利部门划归在“农业口”。

　　(2) 中国的城市供水、排水历史上一直归城市市政公用事业部门管理(建国前称卫生工程局、市政工程局，公用事业局等)，建国后地方上称建设局、城建局或市政公用局，省称建设厅(或建委)，国家称建设部或建工部，因此城市供水、排水历史上一直归建设部门来管理。
　　(3) 建设部门专业分工越来越细，地方建设局逐步分解为城建局、建工局、房管局、规划局、公用局、环境卫生局、园林局等，随着机构分设，也把管理权分解了出去，如规划局审批打井位，将原来城建局的职能划出带走，建委节水办审批企业用水等。
　　(4) 由于建设部门是城市建设主管部门，还承担了指导城市防洪职能和城市规划区地下水资源管理、保护等职能。
　　2.3社会发展需要
　　(1) 六十年代末、七十年代初，中国由于工业的发展，环境污染问题逐渐严重，因此在七十年代中期，国家、地方相继成立了环保部门，国家称总局，省、地方称环保局，负责水、大气、废渣、噪声的污染控制和监测，同时对企业的水污染排放实行达标排放，不达标罚款的政策。环保部门统一管理环境质量，行使政府环保职能。
　　(2) 地质矿产部门过去主要任务是寻矿、探矿，八十年代后国家赋予了它对矿产资源的管理职能，水被认为是天然资源之一，地矿部承担了地下水行政管理职能，其下属水文地质部门除了勘探水资源，摸清地下水资源情况外，另外有部分管理职能，如参与规划合理的开采（基本做到采储均衡），对开采矿泉水、地热水办理采矿许可证等。
　　(3) 进入八十年代后“节约用水”成为国内外十分关注的课题，地方政府为了突出抓好全民(包括工业和民用)的节水工作，在多个部门成立了“节约用水办公室”，分别制定用水标准，由不同部门收取水资源费。
　　(4) 国家加强立法，制定了食品卫生法，明确饮用水的水质标准由卫生部门监控，因此地方卫生检疫部门直接参与管理供水的检测、抽查等工作。
　　(5) 八十年代末、九十年代初，国家制定了“水法”，明确水的行政管理部门是地方的水利部门。为了加强水的管理，提出了“用水许可证制度”。由于机构改革未及时进行，水资源统一管理与原有的管理体系发生了交叉和重叠。
　　2.4利益驱动与争权
　　(1) 国家和地方立法中规定了多种收费，如排污收费、超标排放收费、 水资源费、排水有偿使用费、水资源保护费以及各种管理费，由于未实施“收支两条线”，谁收费谁方便，所以原本没有异议的事却产生了矛盾，如水利部门与城建部门为征收水资源费的范围发生争执，地矿部门与水利部门在审批取水许可证及征收河道采砂费出现争议等。
　　(2) 改革年代精减机构是大趋势，但有些部门为了显示本部门工作的 “重要性”，凡已有的职责决不放松，可有可无的职责尽量拉过来，沾边的就不断延抻扩大，造成“你有我有全都有”，原本一两个部门管就可以的，现在牵连出八、九家。

3.现状机构的利与弊

　　3.1在一定时期的积极作用
　　分部门、分级管理也曾发挥过一定的积极作用，主要是分工细，各司其职，人力充足。在节水、环保、水利建设等方面均为专业化管理，对环境、节水、农田基本建设等方面都曾取得较明显的成果，由于分工细，对环保、水资源开采、供水、排水、节水各项工作均有政府法规或行政规章，在一定时期，执法依据和执法力度相对增强。
　　3.2主要弊端
　　(1) 未实现水资源的统一管理，未能从全局评价水资源量，筹划用水，难于制定水中长期供求计划。审批取水政出多门，曾造成失控，无法实现资源的优化配置及合理利用。
　　(2) 部门多、管理权限分散，决策缺乏全局系统考虑，有时实施不同步，影响事业的正常发展。如地表水厂的原水水费、水资源费未纳入整个系统考虑；水库的检修与城市供水未能做好协调；污水处理后的再生水未能及时重复利用等。由于城建部门和水利部门是分管分设，缺乏通气和协调，因此不能统一管理工程，统一筹划经济效果，造成不必要的损失和浪费。
　　(3) 不利于向市场经济过渡。 过去计划经济体制下政企不分，无论是水利供水还是城市供、排水都是作为福利事业由国家经营的，水行业长期亏本、负债经营、靠政府补贴，极大地增加了财政负担。供水、排水企业不是独立法人，行政干预很多，企业化名存实亡，造成供、排水事业连年亏损，政府补贴年年增加，已不堪重负。诸多行政部门把企业几乎禁锢在很小的天地里无法飞速发展，而政府诸多部门陷入了繁锁的事务性工作中无法摆脱，人员臃肿，事业发展受到影响。市场经济要求“小政府、大社会”，政府应侧重宏观调控和立法，发挥全局性、政策性的指导作用。
　　(4) 分工过细、机构重叠、人员过多，往往造成各部门相互掣肘，相互矛盾，甚至出现扯皮，一件事基层需要多次跑多个部门，极大降低了工作效率，影响了政府形象。如城市供水二次加压设备的安装，市政公用局和卫生局都下发文件宣称自己是主管部门，用户需跑两个部门甚至多部门才能得以批准，给用户带来了很大的不便。一些较大问题涉及到争水，往往需要由分管农业、工业、城建、文教卫生等方面三、四个市长出面协调。
　　(5) 由于分散管理、多部门管理信息资料分散，缺乏沟通和交换，现有各部门管理手段落后，大部分靠原始手工操作，缺乏现代化水管理手段。只有实现集中统一管理才可以从信息采集分析、处理、传输、优化选择，到方案制定都采用现代化管理方法和手段，通过微机和信息处理系统实现资料数字化、系统化，办公程序化、决策科学化和行政法制化。
　　(6) 水利用低效，尽管石家庄市以往节水有一定成效，但潜力仍然很大，无论城市和农村节水都大有可为。由于城市与农村的水务分属两个部门管理，农村、城市都出现争水现象，需要有一个强有力的统一机构来全面规划地表水、地下水开发利用。城市和农村用水必须实行定额供水，以使节水全面取得实效，这才能有效缓解城市缺水状况。
　　3.3机构改革的重要性、紧迫性
　　现状机构在一定的历史时期曾起到积极作用，并根据不同时期的情况制定了相应的管理制度、管理办法，为水的管理向科学化迈进奠定了基础，提供了依据。但随着经济的发展，工业、生活用水量的增加，现行的管理机构已不适应水的管理，特别是在目前水资源短缺，而地下水、地面水又遭严重污染的情况下，如何使十分短缺的水资源，十分脆弱的水资源环境走上良性循环的轨道，水管理机构改革势在必行。为什么这样讲？石家庄的水管理的实际情况可以充分说明机构改革的必要性、紧迫性：
　　（1）各水管理机构根据部门利益制定实施方案，不能实现科学管理水资源。
　　例如：石家庄市几十年来均依靠开采地下水来维持城市生产及生活用水，几十年来造成地下水超量开采，目前已累计超采15亿m³左右，强制性野蛮开采造成地下水位急剧下降，由早期的5～8米，下降到目前的40米左右，造成市区部分地区地下水干涸，地下水水质恶化。在这种严竣的情况下，石家庄市引地面水入市，投资6.2亿人民币建设地表水厂，日供水为30万m³，最高日可供水量为40万m³。地表水厂于96年7月向城市供水，地表水厂建成后从理论上讲, 地面水、地下水联合调度，涵养地下水使超采地下水的局面得以控制，但从石家庄市水管理现状来看，水管理各部门从自身利益考虑，如供水公司是企业单位，地面水和地下水的源水价格每立方米相差0.15元。如供水公司多供地面水，少采地下水，供水公司的企业效益受到损害，企业考虑企业的利益那就只有继续超采地下水，而地面水只能做为地下水的补充。地表水厂投产3年来，地表水的日供水量在冬季为10万立方米左右，夏季在20万立方米左右，地下水的年超采仍在1亿立方米左右。
　　（2）水资源多头管理、水价管理混乱，不利于科学管理水资源。
　　石家庄的地面水资源属省水利部门管理，源水价格的制定根据水利部门的情况制定，地下水资源属石家庄市职能部门管理，价格根据石家庄市的情况制定，水资源多家管理，多种水价，势必给企业带来了一个由经济比较而选择水源的问题，不能按科学管理合理使用地面水、地下水资源。
　　（3）多家管水，多家供水，供水质量缺乏规范化管理，供水安全得不到保障。
　　石家庄市生活饮用水部门有供水公司，各工矿企业的自备井，农村以各村为单位的地下水井，城市供水按国家生活饮用水标准，建设部制定了科学的管理操作规程及检验办法，供水检测指标根据重要程度有不同的检测频率及检测标准，供水公司按建设部的要求，配备了相应的检测设备及科技人员，每天对有关指标进行检测，如有超标立即停止向城市供水，供水安全有可靠的保障，而其它供水部门不能按建设部的要求进行科学管理，没有配备相应的检测设备及人员，有的单位水质长年不进行检测，即使有的单位检测后发现水质不合格也不能得到有效的控制，继续向外供水，人民生活的生活质量得不到保证，据供水公司对石家庄市有些自备水源的水质检验，有相当一部分单位，水质达不到生活饮用水标准。
　　（4）水价构成不合理，污水处理费用不定，污水处理重视不够，有限的水资源遭到严重污染。
　　石家庄市的供水价格构成不合理，如供水公司的水价较低，而且供水价格长年不变，不能做到以水养水，水源的开发建设，污水处理导流的建设，基本上依靠政府投资建设，在资金紧张的情况下，污水处理跟不上水源开发建设，造成水资源的严重污染。
　　综上所述，水管理的机构改革是非常必要的，也是非常紧迫的。

4.改革的实施方案建议

　　4.1减少层次和管理部门
　　（1）第一步为起步期。先将属于市建委系统的四个局（办）的机构规划局、节水办、市政公用局、环保局的部分职能合并，扩大节水办权限。规划部门不再审批打井井位，计委的宏观调控意见作为中长期规划，指导规划局进行全面规划，在两个政府部门制定规划的基础上，交给完全企业化管理的“市规划设计院”进行给排水专业的规划设计，市规划局及计委两个政府部门不再承担水管理职能。
　　（2）第二步为调整期，即调整水利部门职能期。国务院于1998年6月下达了国发办[98]87号文和[98]5号文，对于国家水行政主管部门-¾-水利部的职责给予具体划定，并特别强调将原建设部承担的指导城市防洪职能及城市规划区地下水资源管理保护职能交给水利部承担。原地质矿产部承担的地下水管理职能交给水利部。国家改革已出台的规定，地方也应参照执行。
　　因此第一步应将市地矿局地下水管理与建设部门防洪和水资源管理职能划入水利部门。即取消地矿部的地下水管理职能；同时将节水办水资源管理纳入水利部门，将市政公用局的城市防洪纳入水利部门管理。这样就加强了水利部门的水资源管理权限，削弱或弱化了其他管理部门的相应职能。
　　（3）第三步为运作期。需一个相对较长时间（5 ～10年）实现，由三个部门管理：
　　·建设部门负责城市供水、排水和污水处理的建设和管理以及城市节水管理的具体操作。
　　·水利部门负责全市水资源的规划、调度和管理，实现水资源管理一体化。应承担制定水中长期供求计划，实施水量分配计划，编制全市节约用水规划和水资源保护规划，实施对水域排污的控制、监测及对江河湖库的水量、水质、水域纳污能力控制、监测，提出限制排污总重的意见，从而强化了水资源统一管理。
　　·各级环保部门是环境保护行政主管部门，环保部门要对国家大气、水源、废渣、生态等环境质量负总责。市政府的环保部门要对全市水污染问题及地下水环境问题全面负责，要对企业污水排放实施有效控制以保护水资源，要依据水利部门提出数据和意见实施水环境全面保护与管理。
　　这一步将形成“三龙治水”，共同管理，这期间三个主要部门要相互配合，名司其职，将水资源管好、用好，同时保证城市供水、排水设施进一步完善，水环境逐步得到改善。
　　（4）第四步为过渡期。应将“三龙治水”的建设部门、环保部门、水利部门有关水的事务，包括政府制定水价政策（供水、污水处理、排水）与水有关的行业发展规划，政府监察（包括市域内水环境的监控、治理），统归一个新设的“水务管理委员会”来协调，并由它进行宏观指导，体现政府职能。三部门间的矛盾统一由“管委会”协调解决。“管委会”只制定方针、政策和标准，具体操作暂由三个部门执行。这期间是个过渡期，约2～-3年。
　　（5）第五步把“水务管理委员会”建成一个政府管理实体 ¾“市政府水务管理办公室”或“市政府水务管理局”取代“三龙治水”，成为真正统一的水行政管理机构，其职能类似法国的六个区域（流域）的“水务管理局”或英国伯明翰“水务管理办公室”。其他有关供水，排水，污水处理等“水务”运转实施全由企业承担，政府不再直接干预。
　　其改革进程和框图如图4-1（图中虚线框内的部门存在，但不再赋予水管理职能）。
　　4.2配套的两项改革
　　（1）价格体系的理顺与水价逐步到位
　　目前我市供水水价与排水、污水处理收费标准均偏低，各实体主要靠政府补贴运转，对事业发展不利，市政府计划用几年时间基本做到“水行业”自负盈亏，具体规划为：
　　·经过几年努力和两次调价，我市供水水价由原来平均0.47元/m³已平均上升平均为0.89元/m³，与运行成本0.90元/m³基本持平。政府计划以后每年进行微调，至本世纪末调到1.50元/m³，达到企业能自己对原贷款还本付息并有微利。另外也在积极寻找合作伙伴，吸引外资，准备成立股份制企业，拟发行“冀水”股票，进一步拓宽资金渠道。
　　·污水处理费从1997年8月15日已面向市区全部用水户征收（省冀财综字第73号文）。收费标准为0.20元/m³，拟采用“小步快跑”形式每年上涨0.05元/m³，至此2001年桥东污水处理厂投产时可达0.40元/m³，基本上可保证污水处理厂的运行成本费，而且该政策继续延伸到2006年，收费标准达到0.65元/m³时，即可保证污水处理厂还本付息和折旧，实现自负盈亏。
　　·目前排水管道泵站收取排水有偿使用费标准为0.08¾0.10元/m³，该项收入与污水处理费可以合并使用，专项用于排水管道、泵站、污水处理厂的运转维护。
　　·排水和污水处理也正在探讨吸引外资的方法，首先是用国际货币基金组织、世界银行、亚洲银行的贷款；为事业的发展也正在商谈采用BOT方式建污水处理设施，15～20年还本付息，然后外方把厂留下来归中方所有，该项目正和澳大利亚、加拿大、香港等厂商接触洽谈中。
　　（2）水行业逐步实现企业化
　　·我市供水公司自1940年成立以来形式上一直是企业，但由于价格不能理顺，企业长期政策性亏损，一直靠政府补贴维持，企业发展更是依赖政府投资，这样躺在政府的怀抱中，企业既无积极性也无上进心，更无挖潜增效的主动性，甚至想方设法多报亏损，争取政府多补贴，反映了当前某些经营者的不正当心态。只有价格理顺，采用股份制，成立董事会，真正的企业才会诞生。自负盈亏、自主经营、自我积累、自我发展是改革的必由之路。
　　·我市排水、污水处理行业一直是事业单位，靠政府经费支持运转，政府给钱多就多运转，给钱少则少运转，不利于行业的发展。必须成立排水、污水处理的企业实体。根据世界银行的要求和自身发展的需要，经市政府同意，市计委于1997年5月14日以计投（97）159号文批准成立“石家庄污水处理有限公司”，负责污水处理工程建设和管理，排水管网建设维护和管理，排水泵站建设、维护和管理。该公司已经工商局注册登记，发放了营业执照，有了筹建班子，预计需一个较短时间的筹备便可正式运营。

　4.3拟实施工程项目
　　随着我市管理机构改革与调整，有些城市水工程也要相应实施。目前，已经实施和计划实施的主要项目有：
　　（1）引水入市环境工程
　　过去水利部门主要是面向农村和农业，现在逐步把水利重点和目光移向城市和工业，这有助于改善过去城市、农村水管理分设的状况，可以互通信息和情况，使水资源得以合理应用。在省、市领导的关注下，引岗、黄水库入市工程已于1997年开工建设，其主要功能有：
　　·雨污分流，将市内合流管道改建为雨污分流管道，将污水截流送污水处理厂进行处理，雨水进明渠、湖泊、公园, 以充分利用天然降水。
　　·改善市区生态环境，开辟市人工河道，将水库的水定期向引水明渠补充，并在人工河道建橡胶坝拦截清水、保持一定水面，在明渠附近重点部位建20余处公园绿地，美化市区环境，增加人工景点，改善市区小气候和景观。
　　（2）污水处理厂处理后的再生水回用
　　·引水入市明渠形成后，每年水库定时向明渠输水，但在非输水期明渠有干涸的可能。可以用处理后的再生水予以补充，初步设想是在污水处理厂设二次加压泵站和调节水塔，辅设几公里管道，连接用于市政、园林用水和明渠补水。
　　·石家庄西部鹿泉市地下水严重匮乏，农村机井出水量小，将污水处理后再生水用于西部灌溉是非常必要的。目前该方案已经做出“回用水研究报告”，处理后污水主要回用于高迁、永壁和寺家庄镇三个乡，总灌溉面积可达3～5万亩，对充分利用水资源，涵养西部地下水有较显著的环境、社会、经济效益，是件利国利民的好事。
　　（3）配合我市水管理机构改革，需在石家庄市供水总公司建立城市水管理信息系统，测试和应用“建设部城市水资源中心”开发的计算机软件，使其更加完善。
　　4.4 改变收费办法和制度
　　(1)由目前的部门收费改为财政局所属收费局统一收费，收、支两条线，各部门的多种收费、管理费即刻停止。这样防止了部门利益驱动和争权，同时遏止了行业不正之风。
　　(2)将目前地方立法确定的多种名目的收费改为国家统一的税收，建立合理征税制，如建设税、水污染治理税、水资源及防洪税等统一纳入国家税收制度，可以防止地方上的“减、免”，避免国有资产流失及违法行为的产生。

5.改革要实现的最终目的

　　5.1目的
　　在即将进入21世纪的关键时期，作为一个典型缺水的省会城市和改革示范市，必须及时谋划其可持续发展，率先贯彻中国21世纪议程。可持续发展的核心是实现资源、环境、人口和发展的协调。
　　石家庄市的突出特点是水资源十分匮乏，水资源供求矛盾日益尖锐，水环境恶化趋势尚未得到有效遏止，这就赋予了城市水管理十分艰巨的任务。“21世纪中国城市水管理”项目的开展和在我市的示范，给了我们一个难得的契机，项目研究和实践的重点之一就是城市水管理机构改革。
　　水管理机构涉及政府部门、企业和事业单位，其中政府机构改革是关键。为适应新形势的需要，我们的目标首先是克服目前政府水管理部门存在的弊端，合并职能部门，减少管理层次，提高管理效能，建成精干、高效的政府管理机构，以推进城市水管理的全面开展。
　　做为发展中国家的中国正向市场经济过渡，要求政府机关改变传统计划经济体制下的政企不分、政事不分的状态，更好地发挥政府职能。政府要强化宏观调控，制定政策和立法，合理分配使用水资源，制定发展规划，制定监控标准，保护水资源和水环境。企业则应建成现代企业制度的水行业企业，使其成为真正独立的法人，进入市场，从政府的“附属品”摆脱出来，建立竞争激励机制，使其自我完善，自我发展。而事业单位则成为政府的助手和耳目，为政府及时提出咨询，为企业提供服务，使政府能实现科学、民主决策，进行有效管理，使企业得到技术支持。事业单位要收取合理咨询研究费用，但主要不以盈利为目的，要以客观、公正、科学的态度提出方案建议。
　　5.2框图示意

　　5.3机构改革实现后石家庄市水管理展望。
　　按机构改革实施报告实现后，石家庄市的水管理将走上科学管理的轨道。
　　（1）水资源可以联合科学调度、运行
　　机构改革后变多头管水为行政主管部门管水，对水资源优化调度，科学合理的调配石家庄市的地面水源、地下水资源，控制地下水严重超采的局面，控制水资源污染的局面，使石家庄市的水资源得以充分利用、涵养和保护。
　　（2）合理制定供水价格，以水养水使资源的开发和保护走上良性循环的轨道。
　　机构改革后变水源多种价格，供水多家管理为统一价格、独家管理，水价构成中既要考虑制水成本因素，又要考虑水资源保护因素，污水处理等因素，使水资源得到充分保护，供水部门有一定的利润以提高供水管理水平及水质标准。
　　（3）严格执行国家供水行业管理办法，提高供水的安全可靠性。
　　机构改革后变多头管水为行业主管部门管水，严格执行国家供水行业的管理办法。例如：供水行业操作规程，供水水质检测规定，使石家庄市的城市供水质量有一个大的飞跃，提高人民生活的生活质量。