中国的水资源费问题

英若智
河北省水利水电第二勘测设计院

1.前言

　　目前中国城市供水水价由“水费价格”和“水资源价格”构成，前者比较明确，而后者目前尚需从理论和实践上进行探讨，为政府决策提供支持。
　　1998年1月21日公布实施的《中华人民共和国水法》第34条规定：“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费。对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。水费和水资源费的征收办法由国务院规定。”这里明确了“水资源价值量”基本应体现在“水资源费”中。
　　1997年10月28日国务院批准颁布实施的《水利产业政策》进一步明确：“国家实行水资源有偿使用制度，对直接从地下或江河、湖泊取水的单位依法征收水资源费。水资源费征收和使用管理办法由国务院制定，在国务院正式发布之前，暂按省（自治区、直辖市）的有关规定执行。收取的水资源费要作为专项资金，纳入预算管理，专款专用。”
　　由于对水资源费的性质、合理内涵、定价原则和方法规定的比较笼统或未作详细的说明，致使目前大家认识不尽一致，有必要进行研讨，统一认识，以便为水价改革提供科学的依据。

2.目前对水资源费性质的不同观点

　　2.1补偿“费用”
　　认为水资源费是对国家水资源开发利用投入的间接社会成本、环境成本以及水资源宏观管理费用的补偿，主要由水资源开发、利用中直接劳动消耗补偿之外的前期基础工作费用和用后补偿费用构成。例如地下水资源耗竭需要的人工回补、另辟水源等费用的补偿；用水造成水质污染需要的治理补偿等。而且应是水资源用前和用后费用的等价补偿。水资源费纯粹是一种补偿性质的“费用”。
　　2.2“地租”
　　基于我国水资源产权由国家垄断的特点及国有产权应得到保护的原则，认为水资源费体现了水资源的国家所有权和使用权，是国家用水资源进行交易或出让的经济形式，所有权出让要取得开发利用的水资源付出全部劳动的补偿；而资源性资产的使用权出让应是有偿的，应折价作为资本投资，其经济形式应当是“地租”，“租”是一种特殊的价格。开发利用水资源应实行特许权制度，水资源费体现的是国家管理型资产价格，不包括水资源产品的价格。
　　另一种观点认为“地租”理论涉及的仅是“天然水资源价值”，而非“水资源费”，水资源本身具有的价值，即“水资源价值量”由“天然水资源价值”和“水资源费”两部分组成。“水资源费”只是“补偿费用”。
　　2.3 “资源税”
　　认为水资源开发利用中全部劳动消耗的补偿形式应是水费，而非水资源费；水资源费纯属一种“资源税”。水资源开发利用前、后所付出附加劳动可通过直接补偿或间接补偿途径（即国家给予财政补贴）实现。水资源费的标准不是按水资源开发利用前、后付出劳动补偿来确定，水资源费是调节经济活动的重要经济杠杆，实质是不以付出的劳动消耗为前提的税收。为使用户在同一基础上展开竞争，应将开发优等条件水资源所得的级差收益，做为水资源税由国家征收。这种税收体现了属国家所有的水资源必须实行有偿使用的原则，也在一定程度上反映出水资源的稀缺程度。其基本理论依据是：第一，绝对地租，它是有偿使用天然资源的基础构成；第二，级差地租，国家应当用此种方法调节由于自然条件不同造成的苦乐不均的现象。
　　2.4 “似税非税”
　　认为水资源费的本质是税，但不是纯粹的税收。水资源费主要是根据国家对水资源的所有权征收的，它是社会剩余产品的扣除，水资源费具有税收的强制性、无偿性等基本特征，但目前不由税务部门（或财务部门）征收，且不象税收那样有国家统一规定的征收标准。持这种观点的人主张水资源费今后要同矿产、土地等税一样，由国家以税的形式统一征收。
　　2.5“费”“税”合一
　　认为水资源费具有费和税的双重性质，承认水资源费是对水资源开发利用间接社会成本、环境成本以及宏观管理消耗的补偿，又认为属国家所有的自然资源应遵循有偿使用的原则，有偿使用的实质属于税的性质。该税是资源地租，包括绝对地租和级差地租两种涵义。
　　2.6 “政府行为”或“管理措施”
　　认为水资源费征收完全是一种政府行为或行业管理措施。因为70年代以来北方及沿海各城市水资源供需矛盾日益尖锐，出现地下水严重超采和水质进一步恶化的问题，需要采取经济手段加以缓解。他们依据先后颁布的《中华人民共和国水法》、《取水许可证制度实施办法》、《取水许可监督管理办法》等法规，认定征收水资源费纯属国家采取的行政或经济手段，水资源费是费或税无关紧要，只是目前成为费更有利于收费和管理。水管理部门收费比收税要方便的多，且利于其使用；对企业来说，费用可纳入成本而转嫁于用户，不影响其经济效益。
　　上述观点的差异涉及到费和税的关系。在社会主义市场经济条件下，从理论上和实践上划清费和税的界限，将有助于理解水资源费的性质。

3.水资源费的理论与实践

　　3.1理论
　　（1）“费”总要以劳动消耗为前提，是对劳动消耗的补偿，是物化和活劳动的价值形态或货币表现。在社会主义市场经济条件下，商品需要通过市场交换得到其价值的货币补偿。赋予商品属性的水资源，其费用要以水资源开发、利用、保护、管理所付出的全部劳动消耗为前提。水系统中完整的“水费”应包括上述全部费用。
　　但是供水事业具有公益和商品双重属性，供水事业虽以取得经济效益为主，但也兼有一定的社会效益，“完整”的水费全由用户支付目前在理论上尚需探讨。且目前我国大多只将直接费用计入水费，间接费用一直未包括在内。国务院《水利产业政策》针对供水等“乙类项目”规定供水价格“要按满足运行成本和费用、缴纳税金、归还贷款和获得合理利润的原则制定”，也未明确所谓的“全成本”（全部费用）。
　　水资源开发、利用、保护和管理中体现的间接费用目前暂时不能通过市场交换实现，按理应依据国家对水资源的所有权，以“水资源费”的形式适当向用户征收，作水费的附加。从宏观上分析，上述间接费用的补偿，应是征收水资源“费”的基础，并应据此确定征收水资源费的最低标准。这样，“费”一般不参与国民经济的分配、再分配和发挥经济杠杆的作用。总之，“费”属于经济范畴。
　　（2）“税收”是国家为了实现其职能，强制地、无偿地取得财政收入的一种手段；是国家凭借政治权力，依照规定的税法，参与国民经济收入分配和再分配的一种方式；也是贯彻国家经济政策，调节生产、消费和收入的一个经济杠杆。
　　税收具有无偿性、强制性和固定性的特点，同时具备三个基本特性：一是依靠国家的职能和权力；二是依据既定的税法；三是以参与国民经济分配、再分配和发挥经济杠杆作用为目的。三者是缺一不可的整体。制定或修定税法、价格法等都要贯彻国家经济政策，税收是政府行为。
　　为了调节生产、消费和收入，“水资源税”可以发挥税收的作用，有利于全局性水资源的合理开发、利用。总之，税收不以付出劳动为前提，属于财政范畴。
　　（3）“资源税”实质上即“资源地租”，广义地讲，水资源由于其所有权与使用权分离，也存在地租的概念。市场经济体制的建立，等价交换原则将反映在一切商品交换的过程中。因此，不管是产品、原材料还是资源性资产，都应该合理评定其实际价格，以保证市场运作中商品交换的公正性。
　　水资源资产的价格与其它资源性资产（如土地资源）的价格一样，由地租本金化价格和资源补偿价格构成。地租本金化价格是由使用资源的绝对地租和级差地租按社会平均利润率还原成本金的价格。绝对地租是由于水资源的稀缺性和国家垄断造成的，它应是在最劣等条件下，开发的水资源产品在社会平均利润之上的超额利润；级差地租是由于水资源的质量差别而形成的超额利润。根据地租是超额利润的概念，理论上可由预期的收益来计算水资源的价格。
　　但水资源不同于矿山、土地等资源，具有其独特性质。水资源是不可替代的宝贵资源，是使用价值最高但天然状态下价值最低的商品；其供应基本是区域性的，且商品水供应具有垄断性和无竞争性，不存在全国乃至全省统一市场价格。特别是水资源区别于其它资源的是其可再生性，它主要通过工程和管理手段长年为用户提供，而且其很大一部分可以被重复出售或经处理后可再生利用。
　　水资源可永久被利用，使其纯属“天然资源”的成分价值很低，“国家对矿产资源实行有偿开采”的法规和参照国际市场的价格实行“资源补偿”的意义不明显。这或许是国家至今未将“水资源税”纳入“资源税”的背景。
　　但归根到底，只要是所有权与使用权相分离，资源税或“资源地租”的概念就成立，水资源也适用有偿使用的原则。征收水资源税的主要依据似在于调节因水资源开发利用条件不同而造成的级差收益，以及为缓解水资源危机而必须发挥的经济杠杆作用。与一般资源税的差别在于，“水资源税”中绝对地租所占成分应相对较小，而级差地租所占成分应较大。
　　3.2 实践
　　我国目前征收水资源费不称之为“税”，主要用于加强水资源宏观管理，如水资源的勘测、监测、评价、规划以及为合理利用、保护水资源而开展的科学研究和采取的具体措施。这些都是合理开发、利用、保护水资源必须付出的劳动消耗，属于“费“的范畴。
　　目前水资源费暂分别由城建和水行政主管部门征收，但都是取之于水，用之于水。水资源费顾名思义，在现阶段大家多理解为“费”，且作为国家预算外资金使用，未由财政部门统一征收。水资源费尚未涉及“收支两条线”的规定。
　　我国1994年1月实行的新税法未将“水资源税”列入资源税或其它税种之中。现阶段依据规定的税法不能征收“水资源税”。而在现行《中华人民共和国水法》中明确规定除对城市直接从地下水取水的单位征收水资源费外，可由省、自治区、直辖市人民政府决定对其它取水的单位征收水资源费。这里包括了贯彻经济政策，调节生产、消费与收入的内涵，实际已赋予水资源费一定的“税收”性质。
　　目前我国征收的资源税既有绝对地租的内涵，也有级差地租的内涵，考虑到目前企业的实际负担能力等因素，税额相差很大，可见“级差地租”或“级差收入”的比重相当大。由于水资源的稀缺性，当它因某种原因被耗费而不能用于其它用途时所牺牲的效益才是其真正的价值。工业用水单耗越低，缺水时损失越大，其“机会成本”也越高。但以往水投入占工业产值的比例很低，以致在正常水价范围内对节水的促进作用不明显。在一些地方征收地下水水资源费标准过低，难以鼓励使用地表水或外来水。这样，客观上要求借助经济杠杆进行调节。现实已存在对水资源征税的要求。

4.水资源费的定性策略

　　综上所述，我们认为目前中国的水资源费确实具有费和税的双重性质。现阶段，为适应政府立法和社会舆论的需要，应当为水资源费定性寻求基本策略。笔者对此有以下建议。
　　4.1首先应给水资源费以明确的经济内涵，即承认水资源费的“费用性质”，它是“水费”未能包括的开发利用水资源间接社会成本、资源成本、环境成本的补偿，即所谓必要的“附加费用”的抵偿。将用户应当支付的这部分费用的理论予以明确，市场经济的原则应无例外地体现在“商品水”上。阐明《水利产业政策》所指的“有偿使用”，不仅言之有据，而且合情合理。
　　以“费用”为基础征收不同标准的水资源费，可以视为“带有税收性质的费用”，其立足点是用户应当补偿的费用。征收额度可以由政府区别情况人为决定，但其基本性质——“有偿使用”不能变，最终应当对“附加费用”等价抵偿，这是市场经济条件下用水户的基本行为规范。
　　4.2 目前各地测算水资源开发利用间接社会成本、环境成本、资源成本等工作难度较大，而且即使测算出来也一时难为社会所接受。考虑到居民和企业承受能力，水价对物价波动的影响等因素，水资源费全额、合理征收也要有一个逐步到位的过程。因此在目前条件下，水资源费只宜由地方物价部门会同水主管部门、城建部门分析协商，确定一个比较现实的水资源费标准。
　　按照我国“价格法”的规定，水资源费的制定还要有一定的公众参与。在一定阶段，水资源费的性质将更多地带有政府规定和政策性因素。如此看来，在计划经济向社会主义市场经济过渡时期，水资源费的“费”、“税”双重性质有时都不太明显。这也体现在目前《水利产业政策》“暂按省（自治区、直辖市）的有关规定执行”之中。
　　4.3 目前水资源管理应着重于区别不同地区或城市，尽快发挥水资源费的经济杠杆作用，以解决水资源危机和水环境恶化等现实问题。这次任务甚至比国家得到以往开发利用水资源“附加费用”和今后投入“后期费用”的补偿更为紧迫。例如1998年夏季石家庄市为适应缺水季节，居民自来水收费浮动至1元/m³（其中水费0.83元/m³，治理污染费0.17元/m³），没有明确其中“水资源费”占多少，而是笼统用带税收性质的收费发挥行政干预及经济杠杆作用。又如目前石家庄市供水总公司自来水取用地下水比利用地表水成本约低0.45元/m³左右，只有尽快提高地下水水资源费，使地表水、地下水成本接近，才可鼓励公司更多地利用地表水。
　　为实现这个目的，目前城市地下水水资源费只需按照“发挥经济杠杆作用”的要求确定。但要说明一点：较大幅度提高水资源费必须要辅以水资源费的准确测算，必须明确其有偿使用性质和经济合理性，必须加强宣传教育和公众参与，使政策性调价做到有理、有据。

5.水资源费的“费用”内涵

　　水资源费最终要体现出由水资源开发利用特性决定的附加费用的补偿，即理应由用水户支付的水资源外部社会成本、资源成本、环境成本等。其合理内容主要包括两个方面：
　　5.1水资源开发的前期费用
　　水资源作为一种自然资源在天然状况下没有凝聚人类的劳动，因而也没有劳动价值。但是，当人类为其自身需要科学地开发和利用天然水资源时，必须首先对天然水资源进行调查、勘测、测验、评价和研究，尤其在目前我国北方水资源严重短缺，地下水普遍超采的情况下，迫使人们进一步去研究新的水源及开源节流对策。
　　这样，一方面在水资源开发利用之前必须首先投入社会所必需的、一定的物化劳动和活劳动；另一方面，随着时间变化和社会经济的发展，水资源前期工作还要不断深化和扩展，还要付出更多的劳动消耗。例如：水资源评价和规范，一般来说需要不断地补充和完善，并且隔一段时间（如5 ~10年）需要进行再评价，增加新的内容，解决新的问题。再如，在水资源调查和评价之后，还需要对水资源进行长期的动态监测。以上这些投入的消耗必须得到价值补偿。将要开发的水资源也凝聚了人类劳动，是有价值的。
　　5.2水资源开发利用的后期费用
　　如果水资源开发利用带来了社会、经济或环境问题，则需要加强研究并采取有效的措施加以解决，这都需要投入一定的物化劳动和活劳动，现实存在水资源开发利用后期费用补偿问题。目前依据“满足运行成本费用”原则确定的水价显然不包括后期费用补偿，用水户不支付这部分费用同样是不合理的。
　　目前有些地方在水费中开始收取“治理污染费”是一个很大的进步，但对地下水超采造成的恶果、生态环境的破坏、原有水利工程遗留的重大问题等“后期费用”则缺少研究，更不用说用户进行补偿。对于这些用户“欠帐”，必须进行测算和宣传，以期引起全社会的重视。
　　总之，水资源开发的前期费用和后期费用构成了我国征收水资源费的客观基础。水资源费的征收的必要性与水的资源特性和开发利用特性有很大关系。
　　水的资源特性如可再生性、随机性、三水转化特性以及人类活动影响等特点，决定了水资源的勘测、实验、评价和研究工作量十分巨大。对于水资源，不仅要研究其总量，还要研究其时空变化规律；不仅要研究自然条件对水资源变化的影响，还要研究人类活动的影响；不仅要研究水量变化，还要研究水质变化；不仅要研究今日的变化，还要预测未来的变化；不仅在开发利用以前要进行勘测、研究，开发利用后还要继续进行勘测和研究。
　　水资源的开发利用特性包括水资源利用的广泛性和重要性，水是生命的源泉、农业的命脉、工业的血液、能量的载体和环境的要素，是生产、生活不可缺少的物质基础。这就决定了水资源的综合利用特性十分突出，是极复杂的多目标决策问题。现代水资源科学是个涉及学科十分广泛的边缘科学。水资源利用必须同时考虑生活用水、工业生产用水、农业灌溉用水等各个方面，并协调它们之间的矛盾，而且各种用水要求是不断发展的，各时期的主要矛盾不断变化。这就要求这种评价、预测、规划、科研工作量很大且要不断的进行。
　　另外，水资源开发利用后，还会带来一系列环境问题。水是最好的溶剂，因此也最易被污染。它比空气污染、噪声污染的污染源复杂得多，污水不仅污染了水体，而且对农作物、土壤和地下水造成严重危害，对水利工程的破坏也十分明显。地下水超采后，还会引起地面下沉、地面建筑物倒塌、地下建筑物破坏、海水入侵等一系列严重的环境后果。处理和防治这些环境后果，包括地下水补源、回灌和保护等措施，常比供水困难得多，要付出更大的代价，使得在供水成本外，需附加很大的费用支出。

6.水资源费的定价

　　6.1水资源费定价原则
　　应在一定程度上体现补偿商品水开发、利用前后的附加劳动消耗。
　　为了水资源的合理开发利用，应发挥经济杠杆作用，对不同水源收取不同的水资源费。例如，为鼓励各城市优先利用地表水资源和限制地下水盲目超采，可使作为供水水源的地表水供水价格加水资源费低于理论自来水售价，而自备井运行费加水资源费等于或高于自来水价格。
　　为有利于缓解水资源危机，限制各城市地下水不同程度的超采，在规划期内达到采补基本平衡，需压缩地下水取水量，对严重超采区或超采区应加收超额水资源费。
　　适应用户承受能力和有利于稳定物价，同时有利于诸如南水北调等新工程实施后水费和水资源费相衔接。在目前情况下应制定逐步增加水资源费的实施方案，使水资源费逐步到位。
　　6.2水资源费测算方法举例
　　水资源费因其涉及面广，理论研究尚不成熟，给标准核算造成困难。目前全国尚无一套科学的具体测算方法。我们试图以水资源费现阶段主要是水资源开发利用和保护附加费用的补偿这一理论出发，用几项替代措施分析和测算水资源开发利用的后期费用。替代措施应当遵循等效和经济的原则。针对替代地下水超采或替代引渗回灌可选择下述方法：引地表水入城镇以替代地下水超采；节约用水以替代地下水引渗回灌；利用污水回用替代地下水引渗回灌；引水补灌地下水费用以及按照劳动价值量计算物化劳动消耗等。可用这五种方法研究水资源费标准。其中前三种为间接计算法，后两种为直接计算法。
　　（1）按引用地表水以取代超采地下水的成本计算
　　其依据是，引入外来水等效替代地下水的超采或等效替代引渗回灌。可将地下水超采部分的水资源加上自身抽水成本等于引水工程到用户的全部费用计算。只有地下水超采的部分，才会有W_c超的费用，但在实际中不易分清超采与非超采水量，故可以计算综合的水资源费，向全部的自备井用户收取水资源费W_c综 。经推算，综合水资源费计算如下式：

　　W_c综＝Y/ (X+Y) W_c超
　　式中　Y——某城市某年超采水资源量；
　　　　　X——地下水资源可开采量。

　　W_c综为自备井用户超采后的用后费用补偿，这部分费用是补偿环境破坏的费用，并没有包括地下水长期动态观测等的前期费用，在目前水资源费现状与理论水资源费相差甚远的情况下，可暂忽略该项费用。
　　（2）按照节约用水以替代地下水引渗回灌的边际费用计算
　　基本思路是：地下水超采时，为维持地下水采补平衡，应大力节水，节省的水量相当于少抽取地下水量，即相当于对地下水的回补量。因此，以节约用水的边际费用作为对地下水回灌的边际投入费用，间接计算水资源费。计算公式为：

　　W_c综＝节水工程边际费用Sc y

　　式中　y ——超采系数，y=Y/(X+Y)；
　　　　　Sc——节水工程边际费用。

　　因节水数量有限，很难替代目前地下水超采量，且随着工业用水的不断增加，节水难度也越来越大，用这种方法计算的水资源费也会越来越大。
　　（3）按照污水回用以替代地下水引渗回灌的边际费用计算
　　基本思路与上述方法相似，污水回用相应减少了地下水的取水量，可部分取代地下水引渗回灌。因污水回用的成本较大，用此方法计算出的水资源费也较大。
　　（4）以当地地表水引渗补灌地下水所需费用计算
　　该方法的基本理论是：直接以引当地水补灌地下水所需年费用计算水资源费中的后期费用，这是将水资源开发的后期地下水补偿费直接作为水资源费进行测算的。因我省已无多少可回灌的地表水，且各地补灌条件差异很大，目前难于准确计算。
　　（5）按劳动价值量法计算
　　该方法的基本理论是：城市水资源管理是社会不可缺少的组成部分，管理中所花费在水资源前期和后期的费用应当按照马克思所说的社会必要劳动量来计算。即在合理规划的前提下，对城市水资源管理应当花费的各项费用进行量化估算，在数量上应当能补偿已消耗的费用。所谓合理规划，从长期看是指规划的数额至少要维持城市水资源的良性循环，从当前情况看，这部分投入不仅要维持城市水资源的良性循环，还要投入额外资金对已造成的水资源破坏情况进行恢复，例如引渗回灌地下水措施等。将这些合理的、应消耗的社会必要劳动量，分摊至单方水中，成为水资源费计算的基本依据。目前因缺乏有关数据和资料，暂难作定量分析。
　　根据替代措施的等效、经济原则，在现阶段，起码应将节水工程作为最优替代措施，据此计算水资源费；随着用水量增加，如地下水继续超采，最后等效替代措施只能是引江中线工程。此时需按方法（1）计算实施中线工程单方水的费用。

7.结语

　　进行水价改革时，水资源费是一项非常重要的内容，在研究测算全省水资源标准时，需体现“水资源费”的税收性质，分地区、分工农业、分水源、分超采情况分别研究制定多种水资源费现状和今后不同水平年科学和可行的收费标准。