我国城市水管理及其产业体系的发展问题

郑兴灿
国家城市给水排水工程技术研究中心

　　1.我国城市水管理及其产业体系(水工业)加速发展的迫切性

　　在我国社会经济发展规划中，影响资源配置的最重要制约因素就是水。水资源短缺和水环境污染造成的水危机不但严重困扰着国计民生，而且已经成为我国社会经济发展的重要制约因素。
　　目前我国许多城市和地区的缺水与水环境质量恶化问题日趋严重，一些地区的水环境污染危害令人触目惊心。不但造成巨大经济损失和生态破坏，而且导致水资源供需矛盾的进一步加剧，生产生活的供水安全性和水质水量得不到有效保证。在某些地区，甚至对人民基本生存条件造成极大威胁。据统计，由于供水不足，我国城市工业每年损失达1200亿元；由于城市水污染造成的经济损失估计相当于国家当年财政收入的6%。
　　目前我国正处于全面快速发展时期，水危机不仅可能长期存在，而且存在不断加剧的危险，但这并不意味着我国的水危机是无法解决的。水危机的缓解依赖水资源的可持续利用和保护，而水资源的可持续利用和保护需要系统完备资源节约型的水管理及其产业(水工业)良性发展体系作为基础。
　　因此，以市场化机制为基础，通过体制经济改革和经济政策完善，加速和优先发展我国的水工业，强化城市水管理已经是势在必行。

　　2.急需按可持续发展的原则，改变传统的水资源开采利用方式

　　长期以来，我国的水资源一直按“开采®利用®污水排放”的粗放型模式被消耗和破坏，缺乏有效的水体保护和再生，尤其是污水排放的有效控制和充分净化，最终导致水资源的日趋枯竭和恶性水污染循环。
　　以往的经验和教训已经使我们认识到，应该采用保护和利用相协调的水资源开采利用模式。在满足水质水量需求的同时，还必须保持或恢复水体的清洁和生态平衡，使水资源不受到破坏并能进入良性的再生循环，以便最大限度地利用有限的水资源。这种被称之为“水的可持续利用和保护”的水资源开采利用模式为解决我国的水危机提供了唯一的机会和途径。

　　3. 急需改变和完善水管理体制和价格政策，适应市场经济的要求

　　传统的水管理体制和观念把水的供给与污水的净化(排放)当作两门互不相关的、应该由政府投入来办的、具有福利性质的城市基础设施/供水公司，并在相当大的程度上偏废排水（污水处理）一方。这就严重违背了水的开发利用与保护的统一体性和工业属性。
　　长期以来，水价过低，消费者对污水的净化不需承担或仅承担比例有限的经济责任，这就导致了传统的水管理体制及其所具备的能力手段违背了水是商品的经济规律，使节水工作和水资源的保护与再生失去了经济动力。水源的保护和水环境质量的改善往往成为一句空话。其后果是水污染和缺水的势头难以遏制，节水意识上不去，水资源和用水浪费相当严重。
　　在实行社会主义市场经济的新形势下，多年来，由于缺乏市场化的配套政策，工程建设资金和运行管理经费的筹集更加困难，市场化的产业技术经济政策体系亟待建立和施行。
　　近十年来，我国通过多种渠道筹集资金加快水工业工程设施的建设，但总资金投入力度依然相当有限。由于供水设施直接影响社会经济的正常发展，作为政府重视、群众关注的大事，通过政府资金的投入和引进外资，近十年供水工程设施的建设资金得到了一定程度的保障，“八五”期间，城市自来水日供水能力年平均增长850万m³，但部分地区的供水短缺问题依然十分严重，所需的巨额建设资金难以筹集，仅靠政府投入解决不了问题。由于饮用水水源质量的降低，自来水厂的建设费用和运行费用明显增加，更增加了资金筹集的难度。
　　在排水方面，最突出的问题就是建设和运行资金问题。由于缺乏有效的资金渠道和资金力度，未建污水处理设施的，因资金匮乏而无法新建；已建污水处理设施的，也因缺少资金，不能实现正常运行；在部分城市，虽然通过引进外资和政府投入建设了城市污水处理厂，但由于管网不配套，以及运行资金不落实，污水处理厂处于停产或半停产状态，工程设施的效益不能得到应有的发挥。
　　建立有效的经济发展与环境保护协调机制和经济机制极为重要。水是一种商品，特定水质水量及其载体功能的生产、供给和保证属于工业生产行为，需要巨额投入，应按市场需求和资源成本对其按质论价，实现水的市场化，以充分体现其真正的价值。
　　按水的开发和利用属性，水的消费者应交付的价格应包括水资源费、水的保护费用、开发费用、生产费用和排水的净化费用。只有遵循经济科学规律，建立合理的价格机制，利用价格作用，才能解决好水资源开发利用和保护问题，才能限制水的浪费，才能建立良性循环的投资环境，保证水工业工程设施的建设、运行和扩大再生产。
　　水价政策应该充分体现水作为特殊资源的特性和价值，有利于合理利用和有效保护水资源，促进节约用水，有利于水的开发利用和再生保护系统的良好运转。但长期以来我国的现行水价政策未能重视价值规律的作用，未能通过价格杠杆来达到节水、保护水资源和调节供需矛盾的目的。水价不能反映水资源、水环境资源的真正价值，不能反映供求关系和生产成本的变化，水价低于实际成本，比价不合理。从而助长了水的浪费、不合理使用与低效益使用。应该说，调整水价政策是刻不容缓的大事。
　　在污水处理方面，我国现行的污水收费政策存在的主要问题有以下几个方面：一是重工业点源，轻城市污水集中处理，大多数城市对生活污水和部分工业废水的收集和集中处理都是不收费的或费率很低；二是收费项目不规范，渠道不一，内容重复，其中超标排污费和污水排污费由环境保护部门征收，主要用于补助企业治理污染源和环境保护部门的自身建设，其中环保部门自身建设部分约占40%，有限的资金未能得到合理的使用；城市排水设施使用费由城建部门征收，主要用于城市排水管网的维护，仅少部分用于污水集中处理设施的运行；三是收费标准明显偏低，征收的超标排污费约相当于企业污水处理费用的四分之一，达不到刺激企业削减污染物排放量、治理污染源的目的；征收的排水设施使用费很难满足工程设施的日常运行和维护费用。
　　由于污水处理工程建设资金和运转费用难以筹集。有些城市虽然兴建了污水处理厂，但由于长期未能解决污水收费问题，非常艰难地靠政府补贴维持其运行，处于半维持半瘫痪状态。随着污水处理率和处理标准的逐步提高，仅靠政府是极难维持的。因此有必要改变过去那种一切都由政府包揽的状况，对污水处理实行收费，明确污水治理的责权利关系。制订污水收费政策及其标准的原则是既要考虑污水处理厂的正常运行，又要考虑收回全部投资，以利扩建和再建，并有利于总体治理费用的最低化和合理流向。作为水的供给和保护统一体性的体现，污水费应与自来水费统一收取。
　　在当前的实际情况下，对于超标排放的工业废水，有必要采取严厉的法律、行政和经济手段进行有效的控制。对于排入城市下水道的生活污水和达到预处理要求的工业废水要根据水质水量采用累进复合收费标准进行收费，收费对象包括行政机关、企事业单位、个体经营者和居民。总体收费水平有必要达到覆盖污水处理系统运行费用和部分建设费用的水平，并逐步达到包括全部工程建设和折旧费用的水平。

　　4. 急需疏通资金渠道，解决工程设施和生产能力严重不足问题

　　不完善和不合理的管理体制、配套政策和投资倾向制约了水管理及其产业(水工业)的市场化、产业化进程。在社会经济发展和规划中，长期以来水工业工程设施被不加分析地一律作为非生产性建设项目对待，资金渠道不通，排队在后，削减在前。尤其是排水及污水处理设施，总是提不到议事日程，从而导致严重的比例失调和长期处于短缺状态。
　　在城市基础设施建设中，城市污水集中处理设施的配套明显滞后，欠帐较多。由于污水处理能力严重不足，导致了严重的水环境污染和水资源紧缺不断加剧，并成为社会经济可持续发展的重要制约因素。根据最新统计，我国设市城市668个，到1997年底，全国城市污水排放总量为351.4亿m³/年，仅123个城市建成307座不同处理等级的污水处理厂，其中大部分设备简陋，总处理能力仅1292万m³/d，按处理能力计算的污水处理率仅13.4%；其中二级生物处理厂占205座（97个城市），处理能力810万m³/d，按处理能力计算的二级处理率仅8.4%。
　　目前进入城市市政管网服务区域的年污水排放量为211.6亿m³（其中生活污水约40%~50%、工商业污水约60%~50%），共有108个城市建有160座城市污水（集中）处理厂，处理能力1043.6万m³/d，按处理能力计算的污水处理率为18%；其中二级生物处理厂119座（74个城市），处理能力688.6万m³/d，相应的污水二级处理率为11.9%。
　　城市排水管网是重要的城市基础设施，也是城市污水得到有效处理的前提条件，但我国城市排水管道普及率仅65%左右，远不能适应城市发展和水环境污染控制的需要。另一方面，我国17000多个建制镇的污染物排放量也是相当可观的，目前这部分污水量尚未纳入城市污水统计范围，其管网系统和污水处理设施的建设基本上处于空白状态。
　　给水行业是城市基础设施投资的主要方向之一，目前我国许多城市供水设施不满足要求，全国近50%的城市供水设施高峰负荷超过标准，部分自来水系统所供应的自来水含有不合格指标，供水管网的建设和更新明显不足，供水的二次污染较普遍。
　　根据《我国二十一世纪议程》和有关规划所确定的规划目标进行估算，1997～2010年我国在水工业工程设施方面的投资需求将高达3000亿以上，到2010年年运行费用将高达300亿以上。这种现状为我国的水管理及其产业发展提供了极大的市场，同时也为其可持续发展的实施提出了严峻的挑战。
　　近年来，国务院对水环境污染问题高度重视，明确以“三河三湖”流域和50万以上非农业人口城市为重点，大力开展水污染防治工作，并相继出台了有关法律法规和政策，在推行污水处理收费制度、加大工程建设投入等方面均有新的举措。在《国务院关于当前产业政策要点的决定》中，明确把大中城市排水、治理污染列为国家重点支持的基本建设产业之一。国务院主要领导对“关于加快城市污水集中处理行业发展及设备国产化工作的初步设想”作了重要批示。根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》要求，到2000年城市污水集中处理率要达到20%~30%，到2010年城市污水处理率要达到40%~50%。按照国家环保局颁布的《污水综合排放标准》（GB 8978-1996），城镇污水处理厂必须采用二级生化处理或三级处理工艺才能满足出水标准。所有这些，都为加速城市污水集中处理设施的建设、扭转城市污水集中处理设施建设远远落后于社会经济发展需求的被动局面提出了很高的要求，同时提供了良好的机遇和基础。

　　5. 有必要按可持续发展和市场经济的观念确立城市水管理及其产业体系(水工业)的地位和发展方向

　　城市水管理及其产业体系(水工业)的最终发展目标为实现水的可持续利用和保护，以满足社会经济可持续发展对水量水质及其载体功能的各种需求，避免和消除水的短缺和水环境的污染。
　　水的利用形式包括直接用水和间接用水。直接用水有特定的水质水量要求，体现为水量的消耗和使用过程中水质的劣化，包括城市用水、工业用水、农业用水和渔业用水等；间接用水主要体现为水的载体功能的利用，对水质水量的要求依用途而异，比如旅游、航运、间接冷却、间接供热等。
　　我国城市水管理及其产业体系(水工业)的核心部分是给水和排水，特定水量水质及其载体功能的生产过程体现为以下三个方面：
　　水资源的有效控制和保护：通过各种工程设施和管理措施实现水资源总量及其可开采性的提高；保护和提高水资源的质量、安全和可靠性；并从时间和空间分布的角度控制水资源的分布和分配。
　　给水（特定水质水量产品水的生产和供给）：以特定水质水量为指标的产品水的生产和供给过程涉及原料水的采掘、净化和产品水的供给、销售和各种用途的使用，其本质特征是水量供给的保证并满足特定的水质要求，其核心是取水和给水处理。取水是对符合原料要求的自然物质资源水(即原料水)进行采掘的工业活动过程，其生产目的为根据原料水的质量标准(要求)采掘后续生产过程所需的水量。给水处理是对原料水的加工工业活动过程，其生产目的为依据特定的水质标准对原料水进行加工处理，形成所需规模和所需水质的供水能力。净化水的输送和销售属于商业性活动过程。
　　排水（已使用水的收集、净化处理和排放）：具特定水质水量的净化水经过各种不同用途的使用之后，水质发生了变化，变成不能满足用水水质标准的废水或污水。污水和废水的直接排放，将导致水环境的污染，因此污水和废水必须经过有效的处理达到特定的水质标准之后才能排放到水体中。污水和废水的排放、收集、处理和再生利用涉及一系列的工程设施和管理设施，这些工程设施的建设和运行管理属于工业活动过程，其核心是排放水的汇集和处理。污水和废水的收集和输送(排水管网)是污废水原料的采掘工业活动，污废水的处理是对劣质原料水进行加工处理达到特定水质标准的工业活动过程，这一过程的完成为水资源的有效控制和保护提供了重要保障。
　　上述三个方面表明，集水的采掘、净化、供给、利用和再生处理等过程于一体的工业化、商品化、产业化和规模化生产过程决定了水的可持续利用和保护的工业和商品属性，以及给水和排水的统一体性。水管理及其产业体系(水工业)除了具有一般工业的特征外，还具有其特殊的本质特性，体现为水的不可替代性和可再生性。
　　在当前实行社会主义市场经济的条件下，水工业工程设施的建设和运行已经不能按照传统的完全依靠政府的福利型社会公益事业对待，水工业的发展必须建立在市场经济的基础上，并在责任、权利和义务方面体现水的开采、利用和再生保护过程的高度统一。

　　6. 城市水管理产业体系(水工业)的产业组成

　　根据我国目前情况，水工业产业体系可以初步分为以下四个部分，涉及城市、工业和农业等许多领域。
　　6.1 水工业运营业
　　围绕水的采掘、净化、供给、保护、节约、使用、污水处理和再生回用等互相关联的环节而产生的各种企业和部门构成了水工业企业的主体，这些企业通过水工业工程设施的运行和管理，为社会经济发展的各个领域提供各种各样的水质水量及其载体功能。这些企业按供水类型和对象划分，主要包括：城镇自来水生产和供应企业，工业厂矿供水部门与企业，特种水生产和供应企业，城市排水管理单位或企业，污水处理和再生单位或企业，回用水生产及供应单位或企业，农业供水单位或企业。
　　6.2 水工业工程建设业
　　水工业工程设施是水工业发展的硬件基础，其建设和运行具有独立的技术体系和学科体系作为支撑，以及独特的要求和特点，需要高度专业化的建设和安装企业。水工业工程设施建设和安装业的健全和发展对我国水工业的发展起着重要保障作用，涉及的工程建设领域主要包括：水资源控制和保护工程，取水和输水工程，水处理和净化工程，供水管网工程和输配工程，污水管网和输送工程，污水处理和再生工程，污水回用工程，节水工程，城市防洪工程，建筑给水排水工程，小区给水排水工程。
　　6.3水工业设备制造业
　　水工业设备与器材制造业是水工业发展的支柱工业。涉及的主要技术设备和器材包括：水工业管材与其它器材，污水处理和再生（成套）专用设备，优质和安全饮用水净化（成套）专用设备，工业用水专用设备器材，建筑给水排水设备器材，水工业仪器仪表，水工业自动控制系统，节水设备与器具，水工业通用设备，水工业药剂。
　　6.4 水工业知识经济产业
　　水工业知识经济产业指水工业的科研、设计、开发、服务等水工业综合技术服务业，它是水工业发展和能力建设的重要软件基础，涉及的服务领域主要包括以下几个方面：工程规划、勘测与设计；产品与设备开发、研制和设计；水资源和水环境评价；技术标准和技术监督；科学研究、科学试验和技术开发；技术和市场信息咨询服务；教育和培训，水工业金融投资服务业。

　　7.污水治理企业化

　　城市污水处理设施的建设和运行是防治水污染的重大措施。国内外的实践经验已经充分证明污水治理企业化是行之有效的根本性途径。以水价为杠杆将水质水量的定价和污水处理费用推向市场，在此基础上建立污水治理企业，按市场化机制运行。建立以排污许可证为基础的完善的价格体系和收费保证体系，严格执行各项法律法规和制度，保证资金渠道的畅通和到位，使污水治理的建设和运转费得到充分保证，与此同时国家在财政和政策上继续给予扶持，以补欠帐。
　　根据现状，可考虑逐步实施的方式，使污水处理工程设施的运行管理单位从依靠政府拨款为主的福利型公益事业向企业化管理过渡，作为产业进行经营。在具体组织方面，可以单独设立经济独立的排水公司，也可与供水企业合并，设立“给水排水公司”，统一进行自来水系统与污水处理及再利用系统的建设、运行与养护维修等业务，统一经营。