中国城市水可持续管理的战略对策

邵益生
建设部城市水资源中心

　　摘要 报告首先对中国城市的水资源状况及其存在的问题进行了分析和评述，并对城市用水需求的预测和管理进行了探讨。报告提出，面向21世纪的中国城市水持续管理应建立“节流为先，治污为本，多渠道开源”的新战略。
　　关键词 水管理、战略、城市。

　　1. 引言

　　《21世纪中国城市水管理》项目（CPR/96/302）实施过程正逢中国政府和部委的机构作重大调整，国家有关方面特别重视水问题的时期。在过去两年内，全国政协组织了“淡水资源与可持续发展”的专题调研，中国工程院组织了“中国可持续发展战略研究”的咨询项目，国家计委和建设部联合颁布了《城市供水价格管理规定》，建设部以67号部长令发布了《城市供水水质管理规定》。笔者在参加上述研究和咨询活动中，深感本技援项目的咨询工作和石家庄市的水管理改革试点应与国家的相关研究成果及新出台的法规、政策相衔接。

　　2. 城市水资源状况

　　中国是一个水资源短缺的国家，淡水资源总量为28000亿立方米，人均只有2300立方米，扣除难以利用的洪水径流和散布在偏远地区的地下水资源后，现实可利用的淡水资源量则更少，仅为11000亿立方米左右，人均可利用的水资源量约为900立方米，并且其时空分布极不均衡。
　　例如，北方地区人口占全国的43.2%，耕地占全国的58.3%，而水资源量却只有全国的14.4%。再如，以单位水量相比，南方的人均水量约为北方的4.4倍，南方的亩均水量为北方的9.1倍。以西南诸河流域与海河滦河地区的情况相比，前者的人均水量、亩均水量分别是后者的89倍、87倍。因此在充分认识中国水资源分布南北不平衡、东西差异大和随季节变化显著的同时，更应注意到中国可利用的淡水资源总量不足和人均占有量极低的基本水情以及城市地区水资源形势的严竣性。
　　城市是一定地域内的政治、经济和文化中心，自然环境和水资源条件相对较好，但因人口密集、工业发达，用水需求过度集中，人均拥有的可利用淡水资源量却很少，远远低于全国平均水平。例如，北京市水资源总量高达40.8亿立方米，按单位国土面积水资源占有量计算大约相当于河北省的两倍，但人均可利用水资源量1997年仅为373立方米，远远低于全国900立方米的人均水平。上海和天津则更少，人均拥有量仅分别为199和161立方米(未含调入的水资源量)。
　　中国虽然早已把水资源保护列为国策之一，但20年来水环境质量在总体上非但没有改善，反而持续恶化。50％的城市水源受到污染，已严重危害人体健康，并制约城市经济的发展，使原本紧缺的城市水资源更是雪上加霜。由于城市规划区的滚动式扩展，城市的用水需求和用水构成会因城市人口和经济的发展而变化，城市水资源的质量和数量也会因城市的发展而改变，如果不倍加珍惜和保护，这种变化的总趋势将是水质的持续下降和可用水量的不断减少。

　　3. 城市水问题概述

　　中国的水问题很多，除了大的洪灾、旱灾外，在城市地区表现突出的是城市缺水和水污染。据初步分析，全国约有333个城市存在不同程度的缺水，其中有100多个城市严重缺水。
　　缺水是中国许多城市普遍面临的严重问题，这已成为共识，但对导致城市缺水的原因却有许多不同的认识观点，因而在如何解决城市缺水的问题上便出现了许多分岐，甚至是南辕北辙。
　　城市缺水的含义是城市供水量满足不了城市的用水需求。事实上导致城市缺水的原因常常是复杂的，有供给和需求两方面的原因，不同城市不能一概而论。只有对具体城市具体分析，才能“对症下药”，寻求出解决问题的最佳途径。用水需求的不合理增长是导致城市缺水的重要原因，但从供给方面分析，中国的城市缺水有三种类型，即设施型缺水、污染型缺水和资源型缺水。
　　供水设施能力不足是导致城市缺水的直接原因。据1995年建设部《城市缺水问题研究》课题组调查结果，截止到1993年，中国共有建制市570个，在有统计资料的548个城市中有333个城市缺水，其中由于供水设施能力不足造成缺水的城市就多达260个，占缺水城市总数的78%。由于供水设施能力不足，在用水高峰期日城市缺水总量高达1508万立方米，占当年日均实际供水量的24.6%，4090万城市居民的正常生活受到影响。这种现象在大城市和特大型城市中表现的最为突出，全国32个特大型城市中有31个城市存在供水设施能力不足问题。虽然，近年来城市供水设施的建设有了长足发展，但许多城市的水供需矛盾尚未得到明显缓解。
　　水源污染是导致城市缺水的主要原因。由于大量城市污水未经处理直接排入水域，全国90%以上的城市水域受到不同程度的污染，水环境普遍恶化，近50%重点城镇的集中饮用水水源不符合取水标准，其中水源受污染比较严重的城市有98个，主要分布在“三河三湖”流域。水源污染的直接后果是一些水源被迫停止使用，从而导致或加剧城市缺水，而寻找和建设新水源又需要耗费巨额投资；水源污染的间接后果是影响供水水质，进而损害城市居民的身体健康，这一点尚未引起人们的足够重视。由于传统净水工艺和经济条件的限制，中国目前执行的生活饮用水卫生标准是很低的，法定检测项目只有35项，而发达国家均在88项以上，美国的控制性检测项目已高达272项。然而，即便是采用35项的低标准，由于水源污染，供水水质有时也难以达标。面对原水中存在的“致癌、致畸、致突变”物质，现有水厂的传统净水工艺设施更无能为力。
　　水资源短缺是导致城市缺水的重要原因。这是中国水资源空间分布不平衡的状况造成的，但在目前情况下，就全国范围内来看，水资源短缺尚不是城市缺水的主要矛盾。在被统计的333个缺水城市中只有33个城市的缺水是由缺乏水资源引起的，仅占缺水城市总数的10%。在被调查的“南水北调工程中线方案”供水区京津冀豫四省市的18个缺水城市中，资源型缺水的城市只有河北省定州和涿州两市，而河南郑州、平顶山、安阳、鹤壁、新乡、焦作、漯河、南阳等城市基本上不缺水资源，河北保定、邯郸和沧州三市的缺水是由水源短缺和水源污染共同引起的，北京、天津、石家庄、衡水、邢台等城市的缺水原因是多方面的。调查表明，纯粹由于水资源短缺造成缺水的只是少数城市。
　　综上所述，在现状条件下，我国城市缺水在供给方面固然有水资源短缺的原因，但主要是供水设施不足和水源污染所致。其实，无论是现在，还是将来，水污染才是城市的最大隐患。它不仅恶化城市生态环境，还毁坏城市水源，使本已紧张的城市供水“雪上加霜”，进一步加剧了城市水危机。

　　4. 城市水需求分析

　　中国是一个发展中的国家，改革开放20年来，随着经济的发展和人民生活水平的提高，城市用水需求也急剧增长。1978年，全国城市日供水能力只有2530万立方米，到了1997年，日供水能力已增加到2亿多立方米，增长了近7倍，但城市用水需求的增长并不是线性的。
　　近年来，在保持城市化水平不断提高和经济高速发展的态势下，全国和城市用水需求的增长有呈明显趋势的迹象。如1950～1980年全国用水量年均增长率为5.2%。1980～1993年已降至1.3%；而城市用水量的年均增长率就降到了0.8%，其中工业用水增长率基本上处于零增长或负增长状态，而同期（1980～1996年）城市生活用水量却一直保持着4.5%左右的高增长。国外发达国家的经验也表明，在城市化和工业化高速发展的初期，城市用水需求会持续一段时期的高增长，此后，需求增长率会逐渐接近或低于人口增长率，直至出现零增长，甚至是负增长。
　　然而，长期以来中国在水需求的预测上一直是过于“超前”，无论是对全国，还是对某一地区，或是对城市而言，许多部门的预测结果都已经或即将被证明是明显偏大了。对于全国的用水需求总量，80年代初，规划部门预测2000年为7046亿立方米，国土部门预测2030年为10000亿立方米；1994年，《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》预测2000年为6000亿立方米，按2%的年增长进一步预测2010年为7200亿立方米。
　　就某一地区而言，如山西省，早在“七五”期间，有关部门就曾多次预测1990年的需水量为72亿至76亿立方米，2000年的需水量为90亿至100亿立方米，而1990年和1994年的实际用水量仅分别为54亿和63亿立方米；又如，《南水北调中线工程论证报告》(1998.6)中指出，在京津冀豫鄂5省市供水区范围内，总的可用水资源约300亿立方米，1993年总的需水量是370亿立方米，缺水70亿立方米，并预测2010年的需水量将达到522亿立方米，缺水220余亿立方米，由此作出了通过南水北调中线工程向京津华北城市调水145亿立方米的论证结论。而实际情况是，1993年京津冀豫四省市的城市总用水量仅为51.17亿立方米，1996年为59.53亿立方米，加上电力工业用水量也不会超过100亿立方米，与《论证》报告中所提供和所预测的情况相差甚远。
　　对于城市水需求，尤其是工业用水需求来讲，以往的许多预测也是明显偏大的。如建设部《城市缺水问题研究》报告中以1993年为预测基准年，预测到2000年全国城市的工业需水量将达到406亿立方米，年均增长率为4.9%，而实际情况是，从1993年到1997年，我国城市的工业用水量不但没有增长，反而由291.5亿立方米降至260多亿立方米。又如北京市，曾预测1995～2000年市区工业需水量将以6%的速度递增，而实际上从1991年至今，北京市区的工业用水已接近于零增长，基本稳定在5.8～6.0亿立方米之间。
　　造成用水需求，特别是工业用水需求量预测值偏高，除了预测者主观上缺乏水需求控制意识外，还有一个重要原因是，通常采用的万元产值需水量定额法有其局限性。因为不同行业或同一行业的不同企业，或同一企业的不同产品，或同类产品的不同生产工艺之间的万元产值耗水量都是不相同的，它们之间可以相差几倍、几十倍，甚至是几百倍，而这些具体数据又难以系统、完整地获得。因此，对此定额的简化处理是非常困难的，更何况“产值”的概念及其“含金量”具有不确定性，不便于横向和纵向的比较，因而也难以反映用水效率的水平。相比之下，美国、加拿大等北美国家采用的按行业分类预测需水的方法更具针对性，更能体现不同行业的用水效率水平，但目前国内对此所做的基础工作不多。需要指出是，柯礼冉先生1987年在主持制订“北方缺水七省市水长期供求计划”时，曾按人均综合需水量结合用水趋势微调的方法预测2000年全国需水量为5500亿立方米，即将证明，此预测结果将与实际用水量非常接近，值得借鉴。
　　基于上述讨论，同时考虑到下世纪中国城市化进程的主要特点是：中小型城市将大量掘起，而大型和特大型城市的发展将受到控制；城市中第三产业和知识经济的比重将逐渐加大，传统的耗水型工业将向节水型工业转型，工业用水在城市用水中的比例将明显下降；大量农业人口在转入城市过程中，也将一部分农业用水转变为城市用水。因此，在本次的城市水需求预测中，主要采用人均综合需水量定额法，并根据近年来城市用水增长相对平稳的实际情况，辅以趋势分析，同时参照国家有关的政策法规，如《中国21世纪议程》等，并参考国外先进国家的用水情况确定有关的参数，预测结果见表2。

表2 中国城市需水量近远期预测 项目 规划基准年 年份 1997 2000 2010 2030 2050 全国总人口(亿) 12.36 12.6 14.0 15.0 16 城市化率(%) 29.92 35 40 50 56 城市人口(亿) 3.70 4.4 5.6 7.5 9.0 人均综合需水量(m³/a) 231 235 255 290 300 人均生活需水量(l/d) 175 190 230 240 250 生活需水量(亿m³) 250 300 470 660 820 工业需水量(亿m³) 608 730 960 1520 1880 城市需水总量(亿m³) 858 1030 1430 2180 2700

　　5. 城市水管理策略

　　鉴于中国人均水资源量少、社会用水需求量大、水环境污染严重的基本水情和国情，中国水资源可持续开发利用必须建立“节流为先，治污为本，多渠道开源”的新战略，并以此指导城市水管理政策、规划和方案的制定。“节流” 是由我国贫水的基本水情决定的，必须放到优先位置；“治污”具有保护水资源，改善水环境，增加供水量的多重效益，是解决城市水问题的根本出路；“多渠道开源”的内涵除合理适度开发地表水和地下水资源外，还包括雨水利用、海水代用、海水淡化和污水资源再生利用等，并且污水资源的再生利用应当逐步成为“开源”的主要途径。实施城市水资源可持续开发利用的新战略，必须依靠对水量、水质和水价的科学控制和管理。
　　5.1 水量管理
　　人类对水的需求首先表现在对水量的需求上，人们通常所说的“缺水”，就是缺乏足够的水量。因此，水量管理是城市水管理的基础。
　　5.1.1 水需求控制
　　以有限的水资源来满足社会经济的可持续发展，其最根本的途径便是通过节约用水，控制用水需求。这是实施“节流为先”战略的基本要求。
　　据测算，我国的可用水资源总量为11000亿立方米，而目前的实际用水量已接近5500亿立方米，可用水资源仅剩余一半。也就是说，国民经济要持续发展，用水量却不可能也不允许持续增加。按照中国政府制定的发展计划，到2010年，中国的GNP将分别增长5倍和10倍，而用水量只要翻一番，便逼近可用水资源量的极限。立足于我国水资源存量不多的客观现实，面对“水资源极限”的“家底”，全社会都应清醒地认识到：社会经济的发展决不能建立在水需求持续增加的基础上，而应当着眼于提高水的利用率，坚决抑制水需求的不合理增长。特别是对于那些现状已是资源型缺水的城市，更应该以当地的水资源条件和水环境的承受能力为约束，严格控制用水需求的盲目增长，切不可耗尽“家底”，更不能透支“未来”，断子孙的“水路”。因为，无节制增长的用水需求与水资源的有限性是格格不入的，如果各地为了满足过于膨胀的用水需求，在没有合理利用好当地水资源，有效控制当地水污染并充分利用当地水再生资源的情况下，都争相从富水地区调水，那么到头来，长江也会同黄河一样，最终将无水可引，而水资源的调入区却可能陷入调水越多、浪费越大、水污染越严重的恶性循环。
　　关于用水需求控制，国外有许多成功的经验：如日本，1975年GNP为33.55万亿日元，1992年为465万亿日元，增长了近14倍，而同期年总用水量一直维持在810～890亿立方米之间，并没有明显增加；东京市由于发展了“中水系统”，1974年至1984年的十年间，人均用水减少了12%，工业用水减少了63%。美国，1975年至1990年间的经济也有发展，但年总用水量一直没有增加，其中工业取水量从60年代未便开始呈下降趋势，人均生活用水量也由70年代的174升降至79升。加拿大是世界上水资源最丰富的国家之一，但安大略省仍然要求在20年内把城市用水控制在“零增长”状态，其目的便是为了降低用水费用、能耗和环境的压力，首都渥太华市和魁北克省的一些城市也开展节水活动以控制用水量的增加。欧洲15个国家中，德国、英国、瑞典和挪威等9个国家，1991年与1980相比，工业用水量都有所下降；其余6国，11年来的用水平均增长率也仅为1.13%。以色列，多年平均降雨量不足北京的五分之三，人均拥有的水量与北京相近，地均拥有的水量只有北京的五分之二，而国民生产总值却是北京的两倍多，以色列在保持国民经济持续增长的同时，总用水量并没有增加，水资源还略有盈余。
　　中国也有类似的经验，如北京的工业用水量，经过建国初、大跃进和文革等几个时期的快速增长，于1976年开始下降，1976～1983年期间，平均年递减率为1.2%，1983年～1991年期间平均年递减率为3.9%，1991年至今，基本稳定在5.8～6.0亿立方米之间，已接近于“零”增长，而同期北京市工业产值却增长很大，仅1991年～1995年，就增长了66%。天津市，1984年与1978年相比，在工业总产值增长了1.6倍的情况下，工业取水量不仅没有增加，反而还有所下降。山西省，早在“七五”期间，就曾多次预测1990年的需水量为72亿～76亿立方米，2000年的需水量为90亿～100亿立方米，但1990年和1994年的实际用水量仅分别为54亿和63亿立方米。
　　国内外的经验表明：用水需求不仅必须控制，而且是能够控制的，有限的水资源可以支持社会、经济的持续发展，充分认识并加强用水需求控制，对于我们这样一个缺水国家来说尤为重要。
　　5.1.2 用水结构调整
　　调整产业结构及用水结构，是实现用水需求有效控制的重要措施。我国的一些缺水城市，在制订城市发展规划时不考虑或者较少考虑水资源的承受能力，仍在发展高耗水的产业，这种作法与饮鸠止渴无异。因此必须首先限制与国计民生关系不大的一些重化工业等高耗水型工业的发展，适时地调整城市造纸、食品等耗水多、污染大的轻工业的布局或者压缩其规模，优先发展机械、电子、高新技术等附加值高、耗水量低、污染小的产业。
　　改变用水结构也应是城市水量管理的战略重点之一。我国农业灌溉用水和农村其它用水占全国用水总量的80%左右，城市用水仅占20%，而城市工业产值却占全国的80%。而就农业用水而言，其灌溉效率低、浪费严重的现象十分普遍，1997年全国约有4000亿立方米的淡水用于农田灌溉，利用系数大多只有0.3～0.4，农业用水中的相当大的一部分被白白浪费了。而具有巨大经济效益的城市供水却在低效益的农业用水挤压之下日益严重地陷入水源匮乏、发展后劲不足的困境。国外许多发达国家通过广泛采用科学的节水灌溉技术，已使灌溉用水利用系数达到了0.7～0.8。如果加大农业节水投资，调整北方干旱地区和城市郊区的种植业结构，使我国的农业节水效率到下世纪中叶接近现在中等发达国家的水平，即农灌水利用系数提高到0.50～0.60，便可调剂出800亿立方米的淡水资源供城市使用。
　　水用途的变更和供水方向的这种转移是伴随城市化进程中产业结构调整的必然选择，在实践中也是可行的。因为，几乎所有城市或全部或部分都处于农村或农田的包围之中，老城市的向外扩展，新城市的平地掘起都将经历改变土地使用功能的过程，大批农田将被城市占用，农村变为城市，被占区的农业用水自然转化为城市用水，其它未占用的农田节省下来的水可就近调入城市使用。同时，把经过处理的城市污水调出城市供农业灌溉。这“一进一出”将意味着中国向水资源优化配置、实行分质供水和优水优用的目标迈开了一大步。
　　另据国家科委估计，农业用水的经济效益不到城市和工业用水的10%，为获得较高经济利益，适当减少城市近郊区的灌溉面积以保证城市和工业用水也是水资源价值取向的必然选择。
　　5.1.3 水资源综合利用
　　对水资源开发利用概念，一直存在着某些片面的理解，错误理论指导下的生产实践活动的非理性的表现之一，便是长期以来人们对水资源的开发利用仅限于天然淡水资源。事实上，水资源的合理的开发利用还应包括水环境保护、废水的回收与利用、海水的替代利用和海水淡化等许多方面。国外的许多成功经验表明，污水资源的再生利用，是解决城市缺水的又一有效、经济而又便捷的途径。
　　根据建设部《建设事业“九五”计划和2020年规划纲要》，参照建设部《城市缺水问题研究》成果预测，到2010年，我国城市的集中污水处理率将达到40%，2020年处理率为60%，按保守估计，到2050年城市污水处理率可达到70%以上，回用率（回用量与污水总量之比）只要达到35%，污水回用量便高达700亿立方米，其余700亿立方米处理后的污水可作为环境用水的必要补充。
　　800亿立方米回用水的主要用途是污水灌溉和工业回用。国外已有许多成熟经验可供借鉴，如以色列已建有一百多个供农业利用的污水储存库，预计2025年农业用水的65%将来自城市污水。污水回用的另一重要途径是回用于城市工业冷却用水和其它低质用水。如日本的“中水道”供水系统已在许多国家中推广应用；东京的“21世纪城市污水工程”被称为城市污水大循环；美国洛杉矶市已制定了2010年和2050年的城市污水回用计划，届时的污水回用量将分别占污水总量的39%和69%，相当于该市需水总量的23.4%和41.2%。也就是说，到下世纪中叶，洛杉矶市近一半的用水需求将要靠污水回用来满足。显而易见，城市污水回用具有显著的社会、环境和经济的综合效益，中国城市污水回用的巨大潜力还远远没有被认识。
　　另外，中国有漫长的海岸线，海水资源相当丰富，尽可能地利用海水替代一部分工业生产中冷却用水所消耗的淡水资源，不但具有技术上的可行性，而且在很多情况下还会是一种更加经济的选择，由此也将会替代大量的淡水资源。沿海地带历来是各国对外联系、进行经济和文化交流的前沿阵地，也是经济开发的重点区域。我国改革开放以来，许多沿海城市的经济都有了突飞猛进的发展，随之而来的缺水问题也日益显现，有些城市的缺水问题还非常严重，如果这些地区的火电、钢铁、化工、石油等工业用水的大部分用海水替代，每年将可替代数百亿立方米的淡水资源。对于海水利用的技术经济上的可行性，有关调查资料给出了令人满意的结论，对各主要工业部门海水可替代比例的调查统计结果显示，在火电、钢铁、化工、石油工业中，海水可替代比例分别高达90～95%，60%～70%和70%以上。调查结论还表明，海水的供水成本远低于自来水价格。一般海水的取水费用为每立方米零点几到几分钱，其预测的处理费用也仅为每立方米几分钱。就中国大连、塘沽、青岛等沿海城市工业用水的实际情况来看，利用海水作为工业冷却水，其供水成本仅相当于城市供水水价的几分之一，这对于企业降低生产经营成本、增加企业经济效益无疑具有非常重要的意义，因而是企业乐于接受的。因此无论从经济效益上讲，还是从社会效益和环境效益上讲，利用海水资源是沿海城市科学用水规划战略中非常重要并应予以高度重视的问题。
　　5.2 水质管理
　　城市供水，作为一种生产资料和生活资料，其水质应能满足不同类型用户的使用需要；作为一种商品，其水质应符合法定的质量标准。这是城市供水水质管理的核心问题，也是需求管理的重要方面。供水水质的优劣不仅取决于供水设施条件。还取决于水源的水质状况。因此城市污水处理、供水水源的保护、供水水质的控制，应是水质管理工作的重要组成部分。
　　5.2.1 污水处理
　　就在我们认识到中国缺水问题的严重性的同时，还有一个水污染的现象不能不引起我们的高度重视。由于80%以上的污水未经有效处理就直接排入水域，已造成90%以上的城市水域受到污染，近50%的重点城镇水源因遭受污染而不能符合饮用水取水水源标准，全国有监测系统的1200多条河流中已有850余条受到不同程度的污染，1/3以上的河段受到污染，湖泊污染和富营养化也相当严重。水域污染、水环境恶化的一个直接后果，就是一些供水水源被迫停用，从而导致或者进一步加剧了城市的缺水。另一个后果，则是供水水质受到影响，城市居民的身体健康受到威胁。污水问题正在“蚕食”我们本已有限的水资源，正在损害我们的身体健康，正在成为一大环境公害。更为严重的是，随着用水量的大幅度增加，城市排放的污水总量还将在一定时期内持续增加，预计到2010年，将由现在的500多亿立方米增加到1000多亿立方米，2050年将达到2000亿立方米。如此巨量的污水，如果不加以有效治理，城市地区势必陷入用水越多，水污染越严重，水源、水质越差的恶性循环，其后果不堪设想。
　　然而，用水量的增加并非注定要导致污水排放量的增加，用水需求与污染之间并无必然的联系，城市污水不加有效治理的随意排放才是造成水环境污染的根本原因。因此，防治水污染的关健是加强对城市污水的管理，增加污水的有效处理率和回用率，严格执行污水达标排放制度和实行水环境污染物总量控制。根据国外的成熟经验和中国的实际情况，对城市污水进行有效处理并回用于工业冷却、农田灌溉等低质用水，将是治理城市污水的必然的出路，也是防治水污染、实现城市节约用水和合理配置水资源的有效手段。
　　以北京市为例。北京市人均水资源量不足400立方米，是世界人均水资源量的三十分之一，人均拥有水资源量在全世界120个国家的大都市中居百位以后，缺水程度可想而知。根据预测，北京市2010年水资源预计亏欠达10亿立方米。目前，北京市每年排放污水量约12亿立方米，其中约有80%的污水未经处理直接排放，既污染了环境，又浪费了宝贵的水资源。北京市总体规划中确定的16个污水处理厂的设计处理能力达11.86亿立方米，有关资料测算通惠河水系、凉水河水系、清河水系、坝河水系的四个农灌区在采取补充淡水、增施磷肥的措施后，可接纳5.22亿立方米的污水处理厂出水作为农灌用水。另外，官厅水库的上游河流——洋河，平均每年约有多达1.38亿立方米的迳流量汇入官厅水库，在北京水资源总量已经显现不足的情况下，这部分水量本应构成北京市水资源很宝贵的一部分，但非常可惜的是，洋河水污染严重，主要污染指标高锰酸盐指数、BOD₅、总磷、氨氮均超过国家地面水Ⅴ类标准。如果北京市能够与相关地区就洋河水环境的治理问题达成共识并采取必要的措施（如在张家口设立两个污水处理厂），通过综合治理，使洋河的水质符合地面Ⅲ类标准，则能使北京市得到1.38亿立方米的优质水资源。通过以上分析，北京市仅通过污水处理，就可替代和得到优质水资源6.6亿立方米。预计到2010年，北京市的污水再生利用量可达到10亿立方米。如果再加上其他措施，（如通过万家寨水利枢纽工程将黄河水沿桑干河引入官厅水库）北京的缺水问题将无忧可虑。
　　5.2.2 水源保护
　　水源的水质，直接关系到供水水质。各级人民政府对饮用水水源的保护工作非常重视，饮用水水源保护区的设置和污染防治均纳入了各地的经济和社会发展规划及水污染防治规划。
　　根据国家的有关规定，饮用水水源保护区一般划分为一级保护区和二级保护区，必要时可增设准保护区。
　　在饮用水地表水源一级保护区内，水质标准不得低于国家规定的《GB3838--88地面水环境质量标准》Ⅱ类标准，并应符合国家规定的《GB5749--85生活饮用水卫生标准》的要求；二级保护区的水质标准不得低于国家规定的《GB3838--88地面水环境质量标准》Ⅲ类标准，并应保证一级保护区的水质能满足规定的标准；准保护区的水质应保证二级保护区的水质能满足规定的标准。饮用水地下水源各级保护区内的水质均应符合《GB5749--85生活饮用水卫生标准》的要求。
　　国家的有关法律还规定，在饮用水源的各级保护区内均应设立明显的标志和禁止事项告示牌。违反饮用水源保护规定的有关个人和单位将依法承担法律责任。饮用水水源保护的管理部门有环境保护部门、水利部门、地矿部门、卫生部门、建设部门，这些部门负责保护区的共同划定并分别结合各自的职责实施对水源保护区污染防治的监督管理。
　　就我国水源保护的有关规定来看，条文不可谓不细致、管理部门不可谓不齐全。但是从其实际成效来看，现行的管理体制确有改革的必要。由于工业废料和生活垃圾的随意倾倒，由于工业废水的无序排放，由于农药、化肥的乱施，中国水环境恶化严重，约半数重点城镇的饮用水源遭受不同程度的污染，许多地方的饮用水中混入了“致癌、致畸、致突变”物质。就连水量丰沛的广州，也曾一度发生了水源短缺的危机，而其原因竟然是条条河流垃圾充盈，供水水源受到严重污染。这些现象不能不引起人们的思考：在众多的管理部门中究竟哪些部门或者哪个部门是真正的负责部门?在环境遭到破坏、居民的身体健康受到威胁的情况下究竟哪一家政府部门或者经济实体应为此承担法律责任?这是管理体制问题。多部门管理必然是群龙无首，多部门负责终致无人负责。根治的方法只能是改革管理体制，这是一个付出了多年惨痛代价之后的痛苦抉择。
　　与水源保护有着最大的利害关系的是城市供水企业，因为水源能否持续使用直接关系到水源地建设项目的使用期，水源地的原水水质直接关系到出厂水和管网水的水质能否达到法定的标准、原水水质还直接关系到净水成本。如果能依据利害关系最大原则并借鉴国外的管理经验，把水源地的保护管理权交由城市供水企业行使是比较恰当的，而国家的责任则是加强水源保护的立法，并以国家的强制力作为后盾使水源地的各项保护措施得以贯彻执行。这种管理体制既能保证国家的统一管理，又体现了“谁受益谁维护管理”的一般原则，能够使水源的保护法制化、经常化和准确及时化。
　　5.2.3 水质控制
　　水质控制是指，通过建立一种既相互配合又相互制约的管理机制，运用科学的管理手段，使城市供水水质达到与其使用目的相适应的水质标准。就世界范围内看，水质标准可依照国家行政管理的原则由政府部门制定，也可以按照行业自律的原则由行业协会组织来制定，水质标准还应当根据国民经济和社会的发展情况和经济技术条件适时地加以修订，亦即水质标准应同社会文明发展的进程相适应。我国目前执行的生活饮用水卫生标准是很低的，法定检测项目仅有35项，而发达国家执行的标准要高得多，检测项目均在88项以上，美国的控制性检测项目更是高达272项。
　　中国目前的饮用水卫生标准的状况，固然与所采用的传统净水工艺的局限性和我国供水企业的经济条件有着直接的关系，但同时也与我国水环境污染以及城市供水水质管理体制关系甚大。按水的种类分，水质可分为原水水质、出厂水质和管网水质以及污水处理厂的出水水质；按水的使用用途分，水质分为生活用水水质、工业用水水质、农灌用水水质、消防用水水质等等。不同种类和不同用途的水应具有不同的水质标准，使之成为一个易于操作的水质标准体系。供水企业的责任是维护原水水质，保证污水处理厂的出水水质，统一调度自来水和污水处理厂的出水，按用户的不同使用要求和相应的水质标准实行分质供水。但在现状条件下，实行分质供水还有许多具体困难，而供水企业在水质控制中的作用仅仅是生产管理。如同实现任何一项控制都必须在管理体系中设立制约机制一样，水质的有效控制也必须依赖监督管理。为此，建设部于1999年1月7日颁布了《城市供水水质管理规定》，强化了监督管理机制。根据该规章的规定，城市供水水质管理实行企业自检、行业监测和行政监督相结合的制度。国家成立“国家水质中心”，并以此中心为“网头”组成由国家和地方两级城市供水水质监测网络构成的城市供水水质管理行业监测体系，定期或随机抽检城市供水水质并报送国务院建设行政主管部门予以公布。国家水质中心、城市供水水质监测站受城市建设行业主管部门的委托行使城市供水水质管理的监督检查职能。该规章还对供水企业、城市供水水质监测和监督部门的法律责任作了明确的规定。《城市供水水质管理规定》很好地体现了城市供水水质管理中供水企业与行业监测和行政监督部门之间既相互配合又相互制约的管理机制的科学性，体现了管理机构精简的原则，是城市供水水质能够得以控制的基本保障。
　　综上所述，我国在水质管理工作中，必须坚持以保证城市供水水质为中心、以污染治理为重点的原则，切实做好污水处理和水源保护工作；必须坚持精简机构和以法治水的原则，调动企业、行业和政府主管部门的主动性，充分发挥国家水质中心、国家站、地方站在供水水质管理中的行业监测和行政监督作用。
　　5.3 水价改革
　　长期以来，受计划经济和“供给制”的影响，我国的供水价格一直偏离其自身的价值，供水价格普遍低于供水成本，这种现象制约着我国计划用水、节约用水的顺利开展，造成了水资源的极大浪费和低效率的使用。事实上，不合理的水价对城市缺水起到了推波助澜的作用，这种作用，一方面表现在售水价格低于制水成本，造成企业政策性亏损，致使供水企业没有扩大再生产的能力，使得投资建设完全依赖于政府的投入，而政府财力有限，投入不足，又使缺水的形势更加严竣。据统计，在全国300多个缺水城市中，就有260个城市是由于供水设施能力不足造成的。水价不合理的另一个负面作用是，过低的水价助长了人们浪费用水的潜在意识，进而使城市缺水的局面雪上加霜。水价不合理的再一个负面效应是造成多用水、大排放的恶果，加大了污水处理的负担，使城市水环境进一步恶化。由此看来，在我国进行水价改革，建立一种科学的水价管理体系已经势在必行。
　　5.3.1 指导思想
　　水价的改革，应当按照建立社会主义市场经济体制和转变经济增长方式的要求，逐步建立起有利于促进城市供水事业发展、促进节约用水、促进水商品化的供水价格体系，充分发挥水价格的经济杠杆作用，实现水资源的优化配置，保证水资源的可持续开发利用。
　　5.3.2 改革目标
　　水价改革的目标是，逐步建立起供水企业良性发展的机制，按照现代企业制度的要求，最终实现企业经营机制的根本转换，使企业能够自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展、独立承担民事责任。企业在独立经营的前题下，自负盈亏，扩大再生产不需要由政府投入，政府只在供水设施的规划和建设、供水水质和服务质量、供水价格等方面进行监控，使企业能够保证水的供应，满足城市用水需求。
　　5.3.3 改革内容
　　水价的改革首要内容是规范水价格的构成。城市供水价格的制定，应当综合考虑水厂的制水成本。水价改革，近期应以减亏为主，从减亏到保本，再到合理盈利，使企业的经营逐步走向良性循环轨道。水价改革的第二项重要内容是给企业确定合理的利润水平，使企业能够逐步实现自我积累和自我发展。水价改革的第三项内容就是要逐步形成一种合理的水价体系，对工业和其他企事业单位及城市居民生活用水都应当实行规范化的计划用水、分类定价和超用加价的计价方式，建立和健全水价制定的听证会制度，完善水价的监审制度。
　　5.3.4 改革措施
　　进行水价改革，首先应当制定有关规定和办法，使水价的改革工作有章可循，减少改革的风险和失误。其次，要在不断总结、不断创新的基础上，建立起一种科学的水价管理制度。第三，选择一些典型城市进行试点，在总结经验和进一步完善的基础上进行广泛的推广。第四，根据各地经济和社会的实际情况，有计划分步骤地协调安排好各地的水价调整工作。总之，改革调整水价要分期、分批、有计划、有步骤地进行，切不可急于求成。
　　目前，我国的水价改革工作已拉开帷幕，国家计委和建设部已召开过多次关于城市供水价格方面的研讨会，并在认真分析研究论证的基础上，于1999年9月颁布了《城市供水价格管理办法》，该管理办法对城市供水价格的概念、组成、制定原则、制定程序及主管部门等都做了明确规定。该办法的出台，使城市供水价格的制定与管理有章可循、有法可依，将为完善和规范我国的城市供水价格体系、促进我国供水企业顺利走向市场经济、实现经营机制的彻底转变，起到了积极的推动作用，这也是石家庄市水价改革应当遵循的原则。
　　5.4 机构改革
　　现行的条块分割，政企、政事不分的城市水管理机构体系（图1）已不适应社会主义市场经济体制改革需要，为加强对水量、水质和水价的统一管理，应当对城市水管理机构体系进行重大改革，建议的调整框架如图2所示。

　　5.4.1 改革目标
　　根据国家经济体制和政治体制改革的主体走向，城市水管理机构改革的总体目标拟定为：逐步建立能适应社会主义市场经济体制的管理体系，加强机构的能力建设，提高科学管理水平，确保城市水资源的可持续开发利用，以满足因城市社会经济持续发展和城市居民生活水平不断提高而增长的合理用水需求，并产生最大的社会效益、环境效益和经济效益。
　　5.4.2 改革原则
　　要坚持和完善“国家对水资源实行统一管理与分级分部门管理相结合的制度”，按“精简、统一、效能”的原则，调整政府水管理机构，减少管水部门和机构层次，提高机构的办事效率。
　　政企政事分开，转变政府职能，按现代企业制度改组企业，把水经营管理的权力和责任全部归还给企业，使企业逐步走向市场。政府的主要职能是制定行业政策与法规，并组织、指导和监督实施，管理的重点应是水量管理，水质检查和水价调控。
　　各级政府城市水管理机构的职能应各有侧重。中央政府城市水管理机构侧重于水行业政策、法规、标准和规划的制定，并进行宏观的行业指导和监督；省级政府城市水管理机构是中央政府与城市政府对口部门之间的桥梁，侧重于地方政策、法规和规划的制定，并协调和监督实施。城市政府水管理机构的职能重点应是政策、法规、规划的具体组织实施。总之，一句话：中央政府管方针政策，省级政府管协调监督，城市政府管组织实施。

　　5.4.3 建立一体化的城市水管理机构
　　大家知道，城市水管理的对象是城市“水系统”（图3）。

　　该系统由城市水源、城市供水、城市用水和城市排水等四个子系统组成，每个子系统又可分成若干个次一级的子系统，各子系统之间既相对独立，又相互影响，相互依存，密不可分。因此，城市水管理是一项涉及城市水资源开发利用和保护的复杂的系统工程，不仅要用系统的观点、理论与方法去分析和解决水管理问题，还应按“系统”的原则去构架城市水管理的组织结构。拟建立的一体化城市水管理机构是城市规划、建设和管理体系的重要组成部分，是从属于城市管理系统的一个子系统，必须紧紧围绕城市建设与管理这个核心。所谓的“一体化管理机构”，并不是说城市水管理必须只能由一个机构来行使，而是强调管水的政府职能应尽可能集中在城市政府的某一个机构中，暂不能集中的城市应通过地方立法或政府授权，强化某一个机构的协调能力，机构的管理对象应是城市水源、供水、用水、排水、节水和污水处理的整个“城市水系统”，也就是城市水资源开发利用和保护的全过程。
　　5.4.4 组建城市水务（集团）公司
　　为使城市水企业能真正成为独立法人，拟分步组建城市水务（集团）公司，统一规划、建设和经营水源、供水、排水和污水处理等工程设施，为城市社会提供全面的服务。集团公司的组成模式要根据城市的具体情况而定，既可由供水公司和排水公司组成，也可由原水公司、制水公司、售水公司、排水公司、污水公司和中水公司组成，还可能会有其它的组成形式。其实，集团公司采用什么组成形式并不重要，重要的是如何发挥集团公司的整体优势，力争做到资源效益、社会效益、环境效益和经济效益的统一。
　　尽管对水企业是否仍保留“公用事业”的属性尚可讨论，但水的特殊性和社会对水的依赖程度决定了水企业的投资和经营管理行为尚不能完全市场化，适当的政府支持和指导是必要的，问题是如何掌握这个度，按照建立现代企业制度的要求，明确产权关系，产权和经营权分离可能是问题的关键。在集团公司的组建过程中，要以“供水公司”为核心，把“供水”作为水产业发展的经济增长点，只有在提高供水公司财务能力的基础上，才可能有经济实力去带动其它水企业的发展。因此，城市水务（集团）公司的发展拟分步进行，首先应通过供水价格的初步调整，使供水企业扭亏增盈，政府的财政补贴主要用于水设施的基本建设和污水厂的运行管理而不能用于净水厂的运行。然后，通过供水公司的内部挖潜和供水价格的进一步调整，提高成本回收能力，使供水公司不仅能收回建设投资，还有扩大再生产的能力。与此同时，污水公司的运行管理也应做到收支平衡。在这种情况下，才基本具备组建城市水务（集团）公司的条件。即便如此，政府对城市水基础设施的投资在相当长的时期内尚不能取消，但可逐步减少。城市水务（集团）公司的主要职责是高效地经营管理国有水企业资产，为城市社会提供满意的水服务。
　　当然，在发展城市水务（集团）公司时，要注意竞争机制和多种经济成分的引入，这是一个既迫切又具相当难度的课题，需要作进一步的探讨。
　　5.4.5 发展城市水务中介机构
　　随着政企、政事分开和政府职能的转变，从政府中分解出来的职能一部分下放到企业，一部分将向事业单位转移，但现行靠政府财政支持的事业单位体制也将面临重大改革，因此，发展城市水务中介机构，也许是事业单位改革可供选择的一条出路。
　　城市水务中介机构的功能主要有两条：一是作为政府机构的参谋和助手，为政府水管理机构行使水管理职能提供政策咨询和技术支持；二是为城市水经营企业提供全方位的技术服务。因此该机构的设立应具备独立性、专业化和权威性。
　　独立性是对中介机构的基本要求，它既不能依附于政府，又不能紧靠企业，而是处于第三方位置，依法独立地开展工作；专业化是中介机构生存的基础，也是树立其权威性的重要前提。有关水量管理、水质监测和水价核算等方面的技术工作都可能成为中介机构业务发展的目标。