放松管制 鼓励竞争

张俊杰 邹骥 陈吉宁 傅平
清华大学环境产业研究所

　　一项在发展中国家的研究明，包括城市水业在内的基础施变量与经济增长呈明显的正关性。这就明确指出了给排水础设施的建设对经济增长具有质性的作用，并且这种作用随经济的增长也越来越大。
　　正因为给排水产业的在国经济中的重要作用，世界上许国家的给排水产业往往被看作经济社会发展的综合工程而由政府进行干预或直接参与经营。

城市给排水产业的经济特征

　　第一，给排水产业具有典型的自然垄断性质。自来水管网和下水道等固定网络系统的运营，通常认为进行重复建设是不符合经济效率原则的，因而只由一家企业进行经营。这种垄断具有很强的地区性或区域性，因为一个给水企业或污水处理厂的服务区域不可能无限制地扩大。
　　第二，给排水产业是资本高度密集的行业。自来水管网和一水道系统等固定资产有很长的生命周期，给水处理设施的使用年限至少20年，输配水管线管网的年限一般都是50年、100年甚至更长。并且给排水产业中资产专用性很强，其固定资产投资一旦形成，就很难被用于其它用途，残值较低，这就形成了巨额的沉没成本。
　　第三，给排水产业的产品（自来水）和服务（污水处理）缺少替代性，并且这种产品或服务是工业生产和居民生活的必需品，消费者（包括企业和居民）的需求价格弹性较低。这两种因素使得给排水产业企业不用担心替代产品或服务的竟争，从而能够在边际成本以上定价而不会导致利润的减少。
　　第四，给排水产业的产品和服务在一定程度上具有“公共物品”或“公益物品”的性质。前者指给排水产业中除了能够进行计量的那部分产品和服务之外，常常具有使用的非排它性和非竞争性的特征；后者指从公共健康和人道主义的角度出发，政府必须保证低收人人群也能够享受到安全和洁净的饮用水及污水处理服务。

　　政府管制——政策目标、措施及其困境

　　城市给排水产业有很强的自然垄断性质，其成因一方面是由于政策壁垒阻止其它企业进入造成的，另一方面也是由于这一行业具有规模经济的特性。具有垄断性质的企业往往会倾向于滥用垄断力量，造成产品和服务的价格过高、质量过低、技术进步缓慢等弊端，从而引起经济的低效率和社会福利的损失，这也是政府对该行业进行管制的重要原因之一。政府对该行业进行管制的政策目标是要实现有效竞争，协调规模经济和竟争活力的两难选择，从而形成一种有利于长期均衡的竞争格局。
　　政府对给排水产业进行的管制主要可以分为非价格管制和价格管制两大类。
　　非价格管制主要集中于质量管制和环境管制两个方面，比如目前中国对自来水重点管制的指标有管网服务压力和管网水质两大类。
　　价格管制是政府对给排水企业进行管制的核心，目前世界上有两类比较典型的管制手段，一类是美国的投资回报率管制模型，另一类是英国的RPX－X价格管制模型。长期以来，我国自来水价格和污水处理的服务费用价格是由政府直接制定的。
　　从政府管制的理论和实践来看，尽管政府对给排水产业进行管制的动机可能是好的，但其结果并不总是有效的，造成这一现象可能主要有如下原因：
　　第一，政府管制需要成本，比如机构和人员设置的增加，获取信息的费用等等；当管制带来的收益小于管制的成本时，那么这种管制是不合理的。
　　第二，政府管制有可能是为了满足产业对管制的需要而产生的，产业需要管制是“在位者”利用政府来阻止其它企业的进人；政府提供这种管制则是政府宫员与产业部门的利益息息相关，这便是经济学中所谓的“政府管制俘虏理论”。
　　第三，政府并不是万能的政府，由于政府与管制对象之间存在着严重的信息不对称，依靠不充分的信息对企业进行管制，很可能导致管制政策的失败。

　　引入竞争机制——城市给排水产业改革的可能方向

　　对于给排水产业这样的自然垄断产业，一种可行的政策手段是通过政府管制以限制竞争，这种政策性的进人壁垒使得其它企业难以进入该行业，从而保证了该行业只有少数几家企业经营以达到规模经济的要求。但是由于政府管制存在着难以克服的困境，所以不少学者认为市场竞争机制可能比政府管制更能在给排水产业促进生产效率和社会分配效率。从政府管制的实践来看，美国和英国等发达国家在自然垄断行业都先后采取了放松管制的政策，其理论基础是可竞争市场理论。该理论认为只要政府放松进入管制，新企业进入市场的竟争威胁自然会迫使产业内原有垄断企业提高效率。
　　以下几种竞争机制有可能在给排水产业中得到应用：
　　（1）标尺竞争。通过将一个地区企业的运营状况同其它地区进行比较，从而产生刺激企业节约成本的激励。
　　（2）特许投标。通过拍卖的形式让多家企业竞争特许经营权，由报价最低的那家企业取得特许经营权。
　　（3）服务承包合同。即将给排水产业中的部分活动承包给其它的企业。
　　（4）资本市场上的竞争。只有有效率的给排水企业才能在资本市场上得到融资，资本市场上的竟争压力使得企业不得不提高
生产效率。
　　（5）产品市场上的直接竟争。对于新增的需求能力、大的工业用户以及差别产品（如优质饮用水），可以采用竞争性供给。

管理体制改革带来的巨大效益

　　给排水产业的管理体制改革可能会带来巨大的效益；首先是减少补贴，这项收益无疑能够大大减轻政府的财政负担；
　　其次是给排水产业企业有可能将现有的经营效率提高到最佳水平而带来成本节约的效益；
　　再次是给排水产业的需求者能够得到更加多样化的服务，其需求的变动也能够更快地得以满足；
　　此外，改革还能创造出有利于给排水产业投资的政策环境，从而广泛地动用更多的资源对给排水产业进行投资。
　　中国给排水产业要进一步进行政府管制体制改革，必须处理好如下几个方面的问题：
　　第一，关于纵向结构和横向结构问题。在给排水产业中进行纵向一体化是指将自来水供应及污水处理一系列环节联合成一个一体化的企业，这样不仅有助于实现规模经济而且进一步节约成本；而实行纵向分离则能扩大实行特许投标制的运用范围，从而有利于扩大竞争。横向结构问题指在某一区域性市场中能够容纳多少家给排水企业进行经营活动。进入企业过多会牺牲规模经济；如果进入的企业过少，则不能达到有效竞争的要求。
　　第二，自由进入问题。尽管国有企业对给排水产业的投资严重不足，但是目前国家对给排水产业的投资有一定的限制。为鼓励给排水产业中非垄断业务的竞争并且扩大投资来源，应当允许私入部门和国外资本的进入，这些投资者的进入，有利于推动现有的国有给排水产业企业提高生产效率，降低生产成本，其标尺竞争的效应还是相当明显的。
　　第三，补贴的收入分配效应问题。政府对给排水产业进行补贴有可能是事与愿违的：其一，广大农村地区尚未完全建立起供水和污水排放系统，对给排水产业的补贴可能导致收入从农村向城市的转移；其二，高收入人群对给排水产业产品和服务的需求是大于低收入人群的，这就可能导致补贴从低收入人群向高收入人群转移。
　　从世界主要国家对给排水产业进行政府管制的历程来看，放松管制、引入竞争机制是世界性的潮流，中国的给排水产业政府管制体制也处于改革的进程中，我们认为改善政府的管制效率是一个方面，而让私人部门和外国资本进入给排水产业领域参与竞争，也不失为有效的手段。
　　我们认为，改革的关键是竞争。一个不受任何限制的垄断性产业无论是公有还是私有都同样是没有效率的。