也谈产业化

刘春鑫

　　一、建议设立综合部门
　　由于产业化涉及财政、建设、环保、计划、税务、土地等多个部门，没有一个综合部门的推动和协调，难免造成投资方要与多个部门逐个打交道、耗时费力。
　　建议城市政府设置产业化办公室，采取政府一站式服务的方式。该办公室应由财政、建设、环保、计划、税务、土地等多个部门公务员组成。投资方仅需与该办公室谈判、协作；签约主体为市建委（建设局）或市财政局，并辅以市政府颁发的《专营管理办法》以协调各相关部门的行为。
　　二、关于产业化范围
　　《意见》基本明确了管网应由政府投资，排污收费暂无法弥补。考虑到管网的战略意义和规划意义，按照西方国家的惯例，作为污水收集系统的管网是必须由政府投资和管理的。对于我国来讲，由于管理体制的原因，管网的规划、建设、管理涉及多个部门、难以协调，只有充分发挥社会主义的优越性、依靠行政手段才能处理管网管理中跑、冒、裂、漏、破路改线等工作。
　　由于政府财力，管网建设的投资缺口很大。一方面，由于该部分投入无法按照污水处理厂的生产能力核定收益，使得投资者不愿涉足；另一方面，管网的不配套导致水处理终端设施污水处理厂建成后开工不足，难以发挥应有的作用。对于这一两难问题，解决方案是由政府按照管网部分固定资产的投资额为投资方逐年返还回报，而管网建成后即交由政府行业主管部门进行管理。
　　三、亟需清理完善适用于内外资符合WTO规则的BOT法律框架
　　目前，我国关于BOT项目融资的法律规定主要是对外贸易经济合作部1995年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，国家计委、电力部、交通部1995年联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》和国家计委、国家外汇管理局发布的《关于借用长期国外贷款实行总量控制下的全口径管理的范围和办法》。但是这些法规和文件都是针对的外资投资，并且是在我国加入WTO之前出台的。随着投融资多元化的发展，巨量的民间资本和国有背景的资本也大量加入BOT方式投资的热潮中。考虑到在WTO规则下，各种资本应享受同等的国民待遇，所以应制定统一的吸收投资的法律规定。
　　四、关于土地使用权
　　按照现行《土地法》的规定，拥有地上、地下附着物的产权就必须拥有土地使用权，而且划拨土地使用权地上物资产不可用来租赁、抵押等处置。这使得基础设施的投资方在融资时存在一定的障碍；而如果以出让形式获得土地使用权，则又增大了投资者的投资成本，同时也导致用户和政府作为购买方的代价。
　　笔者建议，既然基础设施是为社会服务的，其专有设施、设备包括土地不可能用于其他商务用途，而且合同期满要完全移交给政府，政府应以行政划拨的方式授予投资方土地使用权，从而使各方成本降低。同时，为了保证投资者在经营期具备融资的条件，政府可以承诺在必要时允许由投资方支付象征性的出让金以获得出让土地使用权，并要求在经营期间不得转让、经营期满交回政府。
　　五、关于产权问题
　　在民营资本出现以前，政府对外商投资的项目担心产权完全归外商对国家和人民有危险，所以坚持设施产权的有条件拥有和处置权，并必须于预定年限内移交政府；随着投资多元化的发展，国内资本包括民营资本、国有背景的资本在大量地成为投资方，在这种情况下，采用BOT的变形BOO模式成为可能。BOO模式下，投资者按照与政府签订的特许经营协议永远拥有设施的产权和经营权，并应保证设施的生产效率和持续改进。因为BOO模式下投资回报持续时间更长，此时可以进一步降低政府补偿的单价。
　　实际上，由于资产的所有权和经营权、处置权和收益权是密不可分的，如果没有产权仅有经营权，运营服务企业难以依靠项目本身使用财务杠杆进行融资，制约了企业的进一步发展，增大了企业的财务成本，不利于降低服务费。最佳办法应是同步转让产权和经营权，经营期限满后将产权和经营权完整移交回政府。
　　六、关于运营时间
　　《意见》中对“投资设施”的运营期限要求不超过30年，考虑到设施本身使用年限（电气设备10年，主体设备15～20年，土建设施30年以上）、大修年限（电气设备5年，主体设备8～10年，土建设施10年以上）的特点，以及分摊投资成本、为投资者提供适当的盈利空间的考虑，25～30年较为合理；而对“特许承包经营”，期限规定不超过8年，不利于设施设备按正常生命周期发挥作用，不如改为15年，即刚好部分主体设备更新改造完成，对先后经营者皆体现公平。
　　七、关于税费优惠政策
　　对于西部开发中基础设施的投资，国家有明确的税收优惠政策，如所得税按15%计征、免征增值税、免征设备进口环节增值税和设备进口关税等；而对于非西部地区则没有明文规定，各地执行的政策也不统一。依笔者之见，要体现对环保产业的支持和公益事业的特殊性，建议对污水处理项目享受与西部开发一样的税收政策。
　　八、保持进出水质与国家标准的一致性
　　对于国家财力来讲，环境保护是一项“高消费”的活动，也将随着社会的进步逐步提高标准。由于一项污水处理设施的工艺选择受技术发展的影响，一旦定型，难以更改。特别是对于BOT模式的投资，长达二十多年的特许经营期，随着人民对环保需求的逐步提高，必将导致国家标准的不断提高。如何使已在多年前的技术条件下按选定的工艺建成的设施进一步符合新的标准，既不能限制发展，又不能给投资者带来过大的风险，是需要投资者和政府方面在特许经营协议中慎重考虑的。这就需要保留分期建设的可能，并在规划用地时不但是要考虑规模的扩大，还要考虑进一步进行深度处理的工艺扩展性。
　　九、投资主体的确定
　　《意见》中对是否采用招投标确定投资主体问题，除提出“鼓励”外，未做出“必须”的明确规定，显然是考虑到各地招商融资的需要。考虑到产业化的进程和招标成本，可规定设施规模达到一定程度的设施投资和转让，必须采用招标方式，否则采用协议方式。这样有利于条件较差的地区吸引资本。