英国水价管理模式

金永祥　吴礼顺
大岳咨询公司

　　在城市供水行业的管理体制，特别是价格管理体制上，英国是改革比较早而且处于前列的发达国家。英国在1989年对水务行业实施私有化，对原公有的水务公司进行民营化的改革，将其中主要的水务公司转变成公众持股的上市公司，实现了政府资本的退出。政府资本退出后，政府通过特许经营的方式对水务公司进行管理，明确水务公司的权利和义务，在整个管理框架中，核心制度为定期的价格调整审查制度。
　　政府通过定期价格调整审查制度，确定水务公司在下一个价格周期（目前为5年）分年度的价格可上调的最大幅度，作为水务公司制定水费办法的基础。简单地讲，英国政府实施的上述制度是一种最高限价制度。英国的上述价格管理体制的实际运作已经超过10年，其中跨越3个价格审查周期（1990～1995，1995～2000和2000～2005），因此上述价格管理制度具有一定的成熟性和透明度。而且，上述价格管理办法的统一适用于所有的水务公司，不会为水务公司在所有权或运营管理制度的不同而有所区别，因此具有普遍的指导意义。
　　英国供水行业的首要管理部门是政府根据1991年水工业法成立的水务办公室，水务办公室设一水务总监，其主要职责是：
　　——保证水务公司能够有效地运营，并且能为有效运营进行融资；
　　——保护用户的利益，促进经济的发展和效率的提高，鼓励竞争，同时在环保等方面有一定责任。
　　上述管理职能主要通过定期的价格调整审核和制定最高限价来实现的，同时配合以价格执行期的价格调整制度。

　　定期的价格调整审查制度

　　政府每5年确定各水务公司在下一价格周期内（5年）分年度允许的水价调整的最高幅度，水务公司实际制订的与用户的水费结算水平，除下述修正制度规定的价格调整外，不能突破上述最高限价。
　　允许的涨价幅度系数的公式为P=RPI（零售物价指数）+K（调整系数）。政府制定的最高限价应能够补偿水务公司有效提供服务和进行资本投资花费的成本，同时对投资人（此为广义投资人的概念，包括债权投资人和股权投资人）提供合理的投资回报。由于政府限价的适用周期为5年，上述最高限价制度一定程度上保证了水价水平的稳定性和可预测性，为水务企业的运营和资本筹集提供了相对稳定的外部经营条件，降低投资上述行业的主要风险-由于政府管制带来的价格的不确定性的风险。
　　在上述公式中，RPI来自于宏观的经济统计数据，水务办公室须确定的仅是K（调整系数）。在确定K时，政府根据水务公司提供的成本资料和行业比较资料，确定构成最高限价中的成本数据。由于法定义务（如净水水质标准的提高等）和正常经营需要的原因，水务公司进行的资本性投资通过提取折旧费的形式纳入最高限价的计算。同时根据管制资本价值（RCV）和确定的资本成本（WACC）确定须提供的合理投资回报数额。在计算最高限价的成本和投资回报构成中，政府使用的是“目标成本和利润的概念”，即上述成本和利润的确定已考虑了历史经营效率提高和投资效率提高的影响及在下一价格周期内预期效率改善目标。政府引入目标成本和利润的概念，从某种程度上克服了在上述自然垄断行业由于竞争市场的缺位带来的不合理的垄断利益问题，保护了弱势群体
-供水用户的利益。同时由于最高限价的计算基础是目标成本和利润，如果水务公司的实际经营效率超过与政府达成的目标，则水务公司能获取超过最高限价隐含的投资回报率水平，实现股东价值的最大化。因此，上述的最高限价制度也包含了对水务公司的激励制度。

　　价格执行期内因不确定因素产生的调整制度

　　最高限价制度中已考虑了未来外部环境的变化（主要是投资需求）对企业投资和成本的影响，极大地减少外部环境不确定性对企业经营的不良影响。但由于预测的本质特征，必然会出现制订最高限价时的预测情况与实际情况不完全相符的情况，如果出现上述情况，又缺乏事后的一般补偿机制，水务企业则可能由于上述最高限价，无法补偿其合理的经营成本和获取投资回报，例如政府通过了新的环保条例造成公司投资和运营成本的激增。
　　英国政府水价管理制度中，价格执行期的调整制度则是解决上述风险的制度安排。政府规定，在价格执行期内，如果发生在制定价格调整幅度时未预计到但实际上须由水务公司承担的法定义务，如为遵守新的环保标准进行的额外资本投资，并且上述义务对水务公司的经营和财务状况造成实质性影响，水务公司可要求最高限价以外的额外价格调整补偿。关于实质性影响的判定基于对临界点的定义，临界点以上的投资和成本增加须通过额外的价格调整进行补偿。
　　2000到2005年的价格周期中使用的临界点为当年销售收入的1%，低于上一价格周期的水平，临界点的降低有利于减少水务公司面临的不确定性的负面影响，降低融资成本。
　　最高限价公式P=RPI+K水务办公室制订2000～2005调价周期内最高限价使用的基本公式为：
　　P=RPI（零售物价指数）+K（调整系数），其中：
　　K=-P0-X+Q+V+SP0指反映经营效率提高产生的财富从水务公司向用户转移的系数。
　　X指反映在下一调价周期内约定的经营和投资效率改善目标对价格影响的系数
　　Q指反映为满足新的水质标准须进行的投资对价格影响的系数
　　V指反映为提高供水保证程度须进行的投资对价格影响的系数
　　S指反映为提高的服务质量对价格影响的系数
　　对上述参数的说明如下：1.在价格调整期的第一年，通过P0将供水企业在上一价格调整周期由于实际经营效率超过约定经营效率而产生的“超额”投资回报转移给用户，让用户享受由于效率提高带来的较低的水价水平。由于上述财富转移机制的存在，从长期看，水务公司挣取的仅是一合理水平的投资回报，避免了自然垄断行业由于市场竞争的缺位而造成的对用户利益的损害。
　　2.X为政府对水务公司在此调价周期内制定的运营效率改善的目标。由于上述定价机制，如果水务超过上述效率改善的目标，则在一定期间内实现高于上述限价公式内涵的投资回报率，反之，如果企业实际经营效率低于上述指标，则企业不能实现内涵的投资回报率，造成股东价值的毁损。在政府在制定经营指标时，须综合考虑：3.水务公司在前一个调价周期已经实现的经营效率的提高及由P0已经在新的调价周期转移给消费者的部分。一般原则是，如果供水企业在上一调价周期经营效率改进低于行业平均水平，则政府在本价格调整周期内制定更严格的经营效率改善的指标，以产生鞭策落后公司和维护公平竞争的作用。
　　4.在制定和评价经营效率指标时，政府除考虑行业的平均情况外，也适当考虑供水企业所服务的区域等特定因素对经营成本等的影响。
　　最高限价制度中的财富转移制度和经营效率改进的责任制度，既避免了自然垄断对用户利益的损害，也为水务公司提高经营效率提供了激励制度。在2000～2005年新的调价周期内，为强化激励机制对提高，政府改变了原规定中的不合理的部分。在以前的调价周期中，企业获取的上述超额回报仅在同一个调价周期内保留5年，上述政策导致的问题是，水务公司倾向于在调价周期的头几年提高经营效率，更长时间内保持“额外”回报，而在调价周期后期进行经营效率改善的动力则相对不足。为改变上述缺陷，新政策规定，水务公司超过经营效率目标取得额外利 益可保持5年，不一定要求在同一个调价周期内。另一项新的激励机制是，在考虑财富转移时，考虑水务公司的服务质量，提供优质服务的企业的最高限价可向上浮动0.5%,而服务差的企业则向下浮动0.5%.
　　5.Q、V、S为由于供水企业须执行新的水质标准、提高供水的保证度（即保证企业的供水能力适当超过高日需求量）和提高供水服务标准须增加的运营成本或资本投资而产生的价格补偿。Q的制定一般须协商环境保护等政府部门，上述部门会根据未来5年新的立法对资本投资和运营成本的影响，评价企业资本投资和经营计划的合理性。政府制订V和S时，需要重点听取消费者权益保护部门的意见。在考虑资本支出对价格的影响时，政府适用与经营效率类似的目标效率机制。

　　投资回报的确定

　　最高限价中包含对投资的合理回报，投资回报的水平取决于投资人投入的资本数额和要求的投资回报率，在英国的水价管理制度中与上述两概念对应是管制资本价值和资本成本率。
　　管制资本价值是在计算最高限价时使用的要求投资回报的资本概念（包括权益投资和债权投资的资本），它与下述的资本回报率的乘积是水价中对投资者的合理回报部分。管制资本价值的定义是水务公司私有化时的初始市场价值，加上1989年后增加的资本投资的净价值（剔除折旧的影响）。政府对管制资本价值的计算有其规定的办法，如折旧是以当前成本计算的等。
　　在制定最高限价时，政府需要确定资金（包括债权和股权资金）成本，使用的资金成本的概念并不应理解成政府保证最低投资回报。例如，如果企业无法达到既定的运营效率和投资效率改进的目标，则水务公司无法实现内涵的资金回报率。
　　在确定资本成本特别是股权投资的成本时，政府的理论基础是资本资产定价模型，用股利估价模型进行验证。同时，政府大量地访谈了投资界人士，并且参考的相关的资本市场的研究结果。
　　2000～2005年调价周期中使用的关于资本成本的主要参数如下：
　　无风险利率
　　2.5%～3.0%公司债务风险溢价
　　1.5%～2.0%税后债务成本
　　2.8%～3.5%权益风险溢价
　　3.0%～4.0%调整的贝塔系数
　　0.7～0.8税后权益成本
　　4.6%～6.2%资产负债率
　　50%基于上述参数，政府估计资本回报率在4.25%～5.25%，4.75%是最合适的点估计。与上述资本回报率相关的主要问题是：———政府在确定股权投资时采用的贝塔为较短时期的数据，原因是目前水务行业的风险状况与前两个调价周期时不同。
　　——债务资本的成本取决于债务期限结构和债务人的信用状况。如果需要保持水务公司债务评级仍为投资级，水务公司的资产负债率应控制在50%～60%以下的水平，利息覆盖系数须不低于2。基于上述假设，水务公司可适当提高财务杠杆，财务杠杆提高的净影响是降低资本成本率。
　　——小规模的水务公司投资人一般要求更高的资本成本率，及要求小规模溢价，使用的小规模溢价水平为0.4%～0.75%。

　　小结：效率与公平

　　对供水行业进行管制，特别是价格管制时，政府往往需要在不同的政策目标之间实现平衡。一方面，供水行业是一自然垄断行业，缺乏竞争性的市场环境，拟制对价格形成和资源配置起基础性作用的市场机制，保护弱势群体-用户的利益，实现社会的公平是政府进行管制的主要理论基础。另一方面，如果不引入有效的商业竞争原则和激励机制，供水行业的效率无法提高，由此产生的公平也是一种高成本的公平，或事实上的不公平。如何平衡上述一对矛盾是设计价格管制制度的核心问题。
　　从英国的价格管理制度分析，政府更强调效率原则，上述倾向可从2000～2005年价格周期中政府对激励机制的强调中得出。政府透露的监管念理是只有通过设计有效的激励制度，提高供水行业的经营和投资效率，才能实现事实上的公平，保护和增加用户的利益。
　　最后，我们需要强调的是任何价格管制制度都是一个系统工程，其实施离不开其他的配套政策和供水行业所处的大环境。英国的水价管理制度的有效实施得力于下述的制度安排：
　　——高质量的信息披露制度。由于价格管制制度中涉及对经营效率的评价和规划，政府必须掌握大量的关于企业和行业经营效率方面的资料。鉴于此，对水务企业，政府规定了严格的信息披露和报告义务，须报告的信息不仅涉及常规的审计后的财务报表，还包括反映经营和财务状况的其他大量的信息，同时根据法律，有专门的政府官员负责监督企业的报告义务。
　　——价格调整程序的制度化和透明化。由于水价的调整涉及方方面面的利益，因此一套制度化的和高度透明的调价原则和程序是保证制度有效实施的前提。从融资的角度考虑，透明的制度安排将减少信息不对称产生的不确定性，有利于降低整体的融资成本。
　　——专家意见的采纳。英国水务办公室在履行法律赋予的职责时，大量采纳了专家的意见，作为其决策的基础，以此保证决策的科学性和可行性。专家中除水务行业的技术专家外，还包括财务和融资方面的顾问。政府雇用部分专家，但更多地强调发挥中介机构的作用。