BOT项目的开发周期

金永祥　谭轩

一、BOT项目的开发周期

　　BOT 项目的开发周期是指从项目策划开始、到确定项目方案、通过招标确定投资人、完成融资交割、直至项目开工建设的整个时期。开发周期较长是BOT项目的一个基本特点，也是许多政府难以决定采用BOT方式建设项目的主要原因之一。为了推动BOT项目的顺利开展，除采取有效的手段缩短BOT项目的开发周期以外，促进政府部门正确认识BOT项目开发周期长的原因也十分重要。
　　进行预可行性研究（包括研究确定项目方案）和获得政府批准立项，大约需要六个月到一年的时间。不同的项目在这一阶段所需的时间相差无几。政府批准立项以后，BOT项目将按照既定的程序和方式开始运作。因此本讲的BOT项目开发周期从政府批准立项后的资格预审开始，包括资格预审、招标准备、准备投标书、评标与决标、合同谈判、融资与审批等工作。
　　资格预审工作包括：招标人准备资格预审文件、发布资格预审通告，投标申请人准备资格预审资料和资格预审评审等，一般需要5～6周时间。资格预审工作可以与招标准备工作同时开始，因此一般不会影响项目进度。有些招标人认为邀请招标方式不需进行资格预审，因此可以相应缩短招标时间，这是不现实的。
　　招标准备工作包括招标组织（主要是成立招标委员会和聘请中介机构等）、研究并明确技术要求、设计项目结构、落实项目条件、确定招标原则、编写招标文件、制订评标标准。这阶段的工作有很多不确定性，需要研究解决的问题多且复杂，至少需要15周的工作时间，实际所需时间的长短在很大程度上取决于政府的工作效率。如果这一阶段的时间过短，招标文件的完整性、可操作性和严谨性相对而言就会差一些，可能会影响以后的工作进度。
　　准备投标书工作包括投标人建立投标组织、准备建议书、参加标前会议和现场考察、与银行进行意向性接触等工作。从资格预审结束到投标人开始准备建议书之间，应该给投标人留出充分的时间做好投标准备工作（例如做出投标决策和重新组建投标联合体）。根据项目的具体情况，准备建议书工作需要20周左右。项目的可行性研究报告的编制将在这一阶段完成。
　　评标与决标工作包括评标准备（如成立评标委员会和制定评标细则）、投标人澄清标书、评标委员会评估标书并完成评估报告、推荐中标候选人和确认评标结果等工作，一般需3～4周时间（不包括评标准备工作时间，招标委员会将在投标人准备建议书期间进行评标准备工作）。这一阶段的时间不能太短，如果评标工作过于仓促，反而可能导致后面的工作进展不顺。例如，在北京第十水厂BOT项目中，由于存在投标人未签署中标标书的问题，招标委员会确认评标结果延误了九个月。
　　合同谈判工作主要是为了确定中标人。一般情况下，BOT项目的谈判需要进行三轮，大约12周时间。如果谈判进展不顺利，谈判时间将延长到最终确定中标人为止。有时候，招标委员会可能需要与两家以上中标候选人轮流谈判。
　　在融资和审批阶段，中标人进行融资和政府审批可行性研究报告是同时进行的，大约需要12～16周时间。在此期间，中标人将成立项目公司，项目公司将正式与贷款人、设计单位、建筑承包商、运营维护承包商和保险公司等签订相关合同，最后，与政府正式签署特许权协议。初步设计工作在此阶段完成。
　　综上所述，对于一个外资BOT项目，从政府批准用BOT方式开发项目到特许权协议生效，需要67～73周时间。如果利用内资开发BOT项目，工作周期可以缩短15～20周左右。对于不同条件的项目，开发周期差别很大。如果政府的工作效率较高，外来干扰较少，BOT项目的开发周期将会缩短。
　　虽然BOT项目的参与各方都希望尽量压缩前期工作时间，但完成BOT项目纷繁复杂的前期工作必须有一个合理的周期。如果不考虑实际情况，只是按照长官意志一味地压缩前期工作周期，极易在技术、法律或商务等方面留下许多漏洞，给后期的项目建设、运营和移交工作带来一系列问题，使政府和投资人之间出现不必要的纠纷。

二、缩短BOT项目开发周期的手段

　　在BOT项目运作过程中，应该采取以下措施，将开发周期控制在一个合理的水平内：
　　首先，积极有效地组织项目。
　　BOT项目需要政府各相关部门的支持。如果招标委员会由相关部门的负责人组成，且由一位政府主管领导担任招标委员会主任，并指派一位受过金融或管理教育、熟悉基础设施、建设程序且有过国际合作经历的政府官员负责项目的组织和实施，则可以使工作效率大大提高。
　　其次，应聘请具有丰富经验的国际融资顾问。
　　一个按照国际管理运作的BOT项目，对国际投资机构和金融机构而言，无疑更加具有吸引力。如何在遵守惯例的前提下确保公平、保护中方政府的正当利益，同时又保证项目对于投资人具有较高的吸引力，是每个BOT项目的运作者应该解决的核心问题。经验丰富的顾问公司可以给政府提供必要的帮助。
　　我国以前的一些BOT项目，由于没有聘请顾问或聘请的顾问本身缺乏经验，招标前期工作往往比较草率，招标条件含糊不清。投标人无法准确理解招标人的意图和要求，投出的标书也就不太规范和严谨。前期工作几乎在投标后从零开始，工作周期无法控制。为争取早日获得引资成功，政府往往在很多条件上做出让步，或者来不及仔细研究其利害关系就仓促对外方做出承诺，其结果不是给政府的经济利益带来损失，就是项目达不到预期目标，或者给今后的运营管理带来诸多不便。
　　随着人们对BOT项目理解程度的不断加深，聘请顾问公司完成BOT项目的前期准备工作已经成为一种共识。在北京第十水厂BOT项目中，北京市政府聘请大岳咨询公司作为国际融资顾问，使该项目获得成功，并在遵守国际惯例的基础上取得了多方面的突破，成为国内典范。
　　第三，进行认真的前期研究，提高招标文件的水平和质量。
　　在对项目的技术、经济以及其他方面的问题进行认真和深入的研究的基础上，在符合国际和国内惯例的前提下，锁定尽量多的项目条件（包括明确的技术条件和不可更改的商务法律条件），可以大大减少谈判阶段的工作量。但是BOT招标不同于设备和工程采购招标，在锁定任何条件前，一定要确认资本市场能够接受这种条件。否则可能会被投标人误认为项目条件苛刻，使投资机构失去对项目的信心和兴趣。

三、BOT项目与传统项目的开发周期比较

　　传统项目在政府批准立项以后，编制可行性研究报告大约需要15周时间。政府审批可行性报告大约需要16～20周时间。在可行性研究报告批复以后，初步设计工作需要20～25周时间（复杂的基础设施项目如大型水力发电厂等，需要更长的时间，不在讨论范围内）。从立项到开工的时间大约需要51～60周。在这期间，政府指定的筹建单位需要落实建设资金。
　　BOT项目的可行性研究和初步设计都在招标过程中完成，从立项到开工的时间将比传统项目长7～20周。但BOT项目的运作周期比较确定，按照正常的程序和周期运作项目，可以得到比较确定的结果，在正式开工前就已经解决了在今后的建设和运营期间将要面临的主要问题，使得后期的建设和运营将比较顺利。传统项目在运作过程中面临许多不确定的因素，很难如期完成前期工作，有的甚至造成长时间的延误，使实际所需的时间远远超过计划周期。另外，一些传统项目在开工前未能完全落实建设资金就仓促上马，由于资金不足，导致建设进度拖延，不仅项目迟迟不能投产，而且工程总投资远远超出工程预算。这种“钓鱼工程”给国家和人民带来很大的经济损失，造成社会资源的严重浪费。
　　开发周期虽然比传统项目的前期工作周期略长，但它的运作方式和程序较为规范，一般不会出现拖延开发周期的情况，这是传统项目不具备的优点。正式由于前期工作十分细致和充分，才使得BOT项目在建设和运营期间比较顺利，政府和投资人之间不易出现难以解决的纠纷。因此，我们应该正确认识BOT项目开发周期长的特点，不应该使这一特点成为否定采用BOT方式开发建设项目的理由。我国已经加入了WTO。WTO要求法制化的和透明度高的市场经济秩序，要求经济活动的参与者规范经济行为。从这点来说， BOT项目的规范运作是完全符合WTO的精神的。