体制转型与公用行业市场化

张曙光

公用事业市场化是一个世界潮流

　　在人类的历史上，私人和社区参与基础设施和公共服务的生产供给是很久远的事情，教育最早是由私人(如私塾)和教会创办的，医疗是由江湖郎中和社区医生提供的，交通和水务也是由私人经营或社区自理的。据我的记忆，解放前和解放初，西安市的甜水井还是私人经营的。到了近代，随着政府能力的增强和城市的发展，逐渐出现了专门提供基础设施和公共服务的公用事业，只是到了战后，基础设施和公共服务才成为公共垄断企业的专有领域，并形成了自然垄断理论和政府管制理论。政府成为邮电通信、电力供应、公共交通、上下水务等产品和服务的主要提供者，在一些计划经济国家，如果说在竞争性部门，私人企业还留有一个小小的尾巴，那么，在公用事业领域，私人部门已被完全消灭和排挤出去。
　　然而，随着科学技术的发展、社会分工的扩大和组织机构的变化，一方面削弱了自然垄断的程度和范围，另一方面创造了新的竞争领域，如路网的建造维护和运输服务的提供、电网建设和电力输送与电力的生产、通信网的建设运营与信息服务提供商的服务及其互联互通可以分开进行，使这些以前具有自然垄断性质的经济活动，具有了竞争的性质和特点，为私人企业的进入提供了机会和条件。与此同时，在很多国家，由于基础设施和公共服务由公共部门垄断性供给的效果不好，服务差，成本高。为了充分利用这些机会和条件，有效地配置公共资源和能力，一些政府把基础设施和公共服务的融资与它们的运营和提供、公用事业中的竞争性部门和垄断性部门、以及社会保险计划和社会援助计划区分开来，让私人企业参与一般性公共产品和服务的生产和供给。于是形成了公用事业民营化的潮流。如在电信业中，欧美以及亚洲国家的私人企业都参与了长途电话、蜂窝式电话以及互联网增值服务的竞争，在电力行业，很多私人厂商也投资建厂，增加发电能力和电力供应。至于城市供气、供水、公共交通等公用事业，也对私人部门打开了大门。
　　需要指出的是，经济理论及其背后的社会哲学观念的变化，既是社会经济结构及其经营方式变化的反映，又为这种变化提供了解释。一般来说，经济理论及其哲学观念可以分为国家干预主义和经济自由主义。全部经济理论及其政策实践都是在这二者之间摇来摆去。公用事业的国有化和民营化，再好不过地说明了这种变化，并与之相表里。 　　

我国经济转轨中的公用事业市场化

　　中国的经济改革已经进行了25年，如果用一句话来概括，就是市场化和民营化。改革开始时的放权让利，并未触及国有部门，而是在国有部门的旁边生长出一个非国有部门。整个改革的进程，就是民营部门进入从前被国有部门垄断的一个个领域，并不断扩展的过程。因此，公用事业民营化既是市场化的一个重要方面，又是市场化深入的一种表现。
　　私人部门进入公用事业，有两个非常重要的契机：
　　一是当改革开放打碎了束缚生产力的桎梏，各项生产经济活动得到了迅速的发展，对通信、电力、供水、供气、交通等公用事业提出了巨大的需求，而原有由公共部门垄断经营的设施满足不了迅速膨胀的市场需求，与此同时，政府一时又拿不出多少财力进行新的投资和建设，于是，外国资本和民间资本首先进入了公用事业的增量领域，从鲁布革电站、三茂铁路，到许多城市的燃气发电、中巴公交和出租汽车。这时，随着市场的扩大，公共部门经营的公用事业不仅没有萎缩，反而还有所发展和扩大。
　　二是原有公用企业的设施随着使用年限的增加，设备老化，管网失修，急待更新改造，特别是随着改革的深入，私人部门进入公用事业的增加，市场竞争的加剧，国有企业的弊端日益暴露，成本高、效率低、亏损大、服务差，公用事业部门的情况更差，不仅无力改造和更新，反而成为地方政府和地方财政的巨大包袱。为了发展地方经济，减轻财政负担，改善城市功能，于是，开始了公用事业存量部分的改革，从承包和租赁经营发展到完全民营化。民营化的领域和范围也不断扩大，从公共交通、邮件快寄、供电供水，到机场码头、客货运输、信息通信等。民营化的方式也多种多样，从参股经营到全部受让，以及BOT等。其实，存量和流量是密切相关和相互转换的，民营化的这两个方面和两种契机既可以有先有后，单独发生和单独作用，也可以同时发生和共同作用，往往是你中有我，我中有你，相互推动的。
　　就在公用事业民营化过程不断推进的同时，在一些政府严格管制的领域，出现了公用事业的政府竞争。这种竞争既有政府部门之间的横向竞争，如，联通公司的成立及其与中国电信的竞争，以及中国电信的进一步分拆，也有地方政府与中央政府部门的纵向竞争，小灵通发展的背后就是这样的故事。
　　在中国，公用事业民营化虽然有了一些进展，但仅仅是个开始。我没有这方面的资料，也不知道何人能够提供这方面的数据。但根据我的观察和估计，无论是企业数量，还是营业额，民营化的部分占不到全部公用事业10％。公用事业民营化在中国方兴未艾。
　　在传统理论和传统观念中，公用事业往往投资大，周期长，是个赔钱的买卖，私人无力从事，也不愿经营，只能由政府去办，由公共企业经营。然而，民营化的现实却与这种理论和观念相左，公用事业民营化蕴含着无限商机。
　　一般而论，政府经营一不为利，二不能与民争利，与此相反，私人经营则必须盈利。人常说，“无利不起早”。不盈利，私人投资者一般是不会进入的。在现在的技术条件下，有两个行业的发展前景是诱人的，盈利是丰厚的。一个是高风险和高盈利的行业，如一些高新技术产业，微软的成长、思科的发迹都是如此，短短几年即成为该行业的老大，毛利率甚至超过了50％，再加上兼并重组，企业规模成几何级数成长，国内的华为、中兴等也正在步其后尘。另一个就是公用事业，虽然利润率不高，一般为平均利润，但市场广阔，盈利稳定，现金流充裕，具有收益风险低（收益方差小）的特点。中国股市问题不小，涨落难料，其他个股和板块暴涨和暴跌相间，而公用事业板块则相对平稳，涨跌幅度相对较小，就是一个很好的证明。2002年深沪两市以供水、供热、供气、供电污水处理和环境保护等为主营业务公用事业上市公司有51家，平均每股收益0.25元、每股净资产3.24元、净资产收益率8.10％、每股资本公积金1.62元、每股经营性现金流量0.52元，主要经营指标大大高于深沪两市所有上市公司的平均水平。不仅如此，随着收入水平的提高，城市化的推进，对公用事业的需求还会扩大，其规模还会不断扩张，其水平也会进一步提高。由此可见，公用事业是私人部门可以大力开拓的一块疆土和充分施展拳脚的一个领域。
　　也许有人会说，既然如此，为什么政府和公营部门要退出呢，为什么要实行民营化呢？其实，道理很简单。政府体制和公营体制不能适应它的发展和经营，既限制了企业和职工盈利的积极性，同时又没有承担经营后果的相应约束，盈利了个人并不能多得，亏损了反正有政府补贴。这里举一个例子，四川邛崃县原自来水厂设备陈旧，工艺落后，管理混乱，跑冒滴漏，生产的自来水满足不了县城居民生产和生活的需求，而政府的补贴却不断增加，在实在背不动的情况下，不得不民营化。瑞云集团进入以后，从欧洲引进全套先进的技术设备进行了彻底改造，实行了全过程计算机控制和清洁化生产，用户插卡即可取水，职工人数从原来的近百人减少到十二个人，特别是改白天生产为晚间作业，晚上取水制水，白天供水，仅峰谷电价一项就使成本下降一半左右。在目前按平均水平(成都地区的水价)定价的情况下，盈利颇丰。
　　公用事业不仅盈利稳定，而且市场广阔，目前绝大多数都是政府体制和公营方式，同时又处于不死不活、半死不活的经营状态。随着改革的深入，国有经济战略性重组和退出的实施，公用事业民营化已经是大势所趋。

政府如何推进公用事业市场化并对其进行管理

　　前已指出，随着技术的进步、分工的发展和组织的变化，市场竞争机制进入公用事业领域，自然垄断的程度和范围已经大大削弱和缩小，但并没有完全消失。公用事业即使实现了民营化，但终究与竞争性部门不完全相同，如果说后者是一个完全竞争的市场，前者就是一个不完全竞争的市场，因而政府对民营公用事业的管理不仅是需要的，而且与对竞争性部门的管理不完全相同。于是，我们面临问题的关键在于，在新的形势下，政府如何推进公用事业民营化以及如何对其进行管理？
　　政府的管理不是人治，而是法治，因而制定和实施有效的法规，不仅可以对市场运行的过程和结果施加影响，以利于达到公众的目的，而且可以促进竞争和发展创新以及防止垄断权力的滥用，进而使市场的运行更有效率。然而，法规的制定既要考虑技术和组织的变化，又要考虑政府机构的能力。
　　根据世界银行的报告（1997），世界各国对民营公用事业的管理有两种类型。一种是机构能力强的国家，对公用事业的管理一般采取限价的方法，这种方法既可明确独立法规制定者的职责范围，又可明确机构在制约武断行为中的作用，一方面有利于激励公用事业有效运营并鼓励创新，另一方面又把大量处理权限交给了法规制定者。例如，美国采取的是限价方法，由管理机构根据年通货膨胀率减去调整系数为公用事业规定了一个总的价格上限。英国精心设计了一套制约和平衡机制，凡公用事业单位反对的决定都要由垄断和兼并委员会以及工商国务秘书予以澄清。而机构能力弱的国家通常采取对公用事业私人投资者的管理承诺机制，如，在上世纪50年代，牙买加最大电信业的运营是依据一个具有法律约束力、条款具体明了、许可期限达40年的合同规定。而作为其保障的是一种治外法权，即英国的枢密院是牙买加司法系统的终审法院。为了解决承诺担保问题，有的政府同意与私人投资者签订法律上硬性规定的“或取或付”协议，或者利用第三方（如世界银行）担保，以免私人投资者和贷款人遭受非商业风险，包括政府没有和国有化。根据各国的经验教训，世行的报告告诫人们，不要在机构薄弱的地方轻率地建立机构能力密集型的法规体系，最好是把用正规规则调控市场看作是其他措施的补充，或者是一种最终的手段。
　　中国正处在经济体制转型之中，一方面，政府的行政控制能力较强，另一方面，政府的法治化能力又很弱，从政治方面来讲，国家还没有真正确立起坚持它所制定的法规条例的政治意愿，从机构方面来看，国家还没有具备独立的公正的司法体系，使判决得以实施。因此，在目前的情况下，企图完全依靠正规的法规管理是不现实的，甚至是无效率的，而利用各种管理承诺机制也许是利大于弊。与此同时，体制转型中的不确定性，政府官员的任职期限和短期行为，参与公用事业民营化的私人投资者和贷款人最大的担心是，政府更迭，官员食言。这也是公用事业民营化的最大障碍。
　　从目前的情况来看，既然我国公用事业民营化还不可能依靠正规规则进行管理和运营，还要利用各种管理承诺机制，那么，如何使这种管理承诺机制有效地运行，就是需要认真研究和讨论的重要问题。从已有的经验来看，有以下几点值得注意。
　　1）私人投资者和贷款人参与并取得公用事业产权，实施公用事业私人经营，最好能够通过一个公开的竞争过程。即，先由政府发布一个公用事业民营化的公告，提出参与条件，做出相关承诺，然后由几家私人企业来投标竞标，最后由专家学者、社会知名人士、政府官员、企业界人士组成的评审委员会开标发标，由公正机构做出公正。
　　2）政府与私人投资者签订具有法律效力的公用事业民营化合同，合同应对双方的权利和义务做出具体的可操作的明确规定，对违约风险、赔偿责任和处罚办法等也要有仔细的规定，特别要写明合同不受政府换届，官员调任的影响，继任者有责任保证合同完整执行。虽然这是纸面上的东西，但却是一种约束和保障。
　　3）在中国目前的行政系统和官僚体系中，如果下级政府的公用事业民营化行为能够得到上级政府和官员的肯定和赞赏，那将是一件有利的好事情。因此，管理承诺机制如果能够取得上级政府和财政作为第三方担保，就会保证民营化的顺利实施。
　　4）政府对公用事业民营化的管理，除了一般的法规管理以外，通常有数量管制和租价管制。比如，出租汽车的数量过多，就会形成拥护和造成污染，其他方面也有类似的问题，但具体情况有所不同。管理的办法通常是拍卖特许经营权，其关键在于公开、透明和无歧视。租价管制通常采取的是限价办法，就目前情况来看，采取平均价作为最高限价，民营企业完全能够盈利，因为公营部门的成本相对较高；如果能够用通货膨胀率来调整最高限价，也许会更加灵活和有效。

公用事业市场化的融资问题

　　公用事业的融资问题是公用事业发展中的一个重大问题，也是一个讨论不多的问题。至于公用事业民营化的融资问题，迄今为止，尚未正式提上议事日程。
　　在传统计划经济条件下，由于公用事业的政府所有和政府经营，公用事业的资金来源全部来自财政，随着改革开放的进行，财政投资的比重不断下降，目前已经下降到60％左右，市场融资的地位和作用日益突显出来。一般来说，企业市场融资的方式主要有股权融资和债权融资两种，随着财政投资的下降，公用事业的股权融资和债权融资都有所发展。上市公司已经达到数十家，这既是股权融资，也是公用事业民营化的一种方式。这些上市公司很多都进行了配股和增发，再加上一些地方政府向外商转让了一些具有特许经营权的收费型项目的部分股权，股权融资和民营化已经成为公用事业的重要融资方式。然而，公用事业上市公司股权融资的效果不好，大部分融得的资金不是投向主营业务，而是投向了非公用事业。据调查，33家公用事业上市公司中，配股一次的18家，配股次数22次，其中，16家投资不相关行业，如参股证券公司。实际上起到了鼓励公用事业上市公司粗放投资和粗放经营的作用。与此同时，债权融资也开始启动，特别是前不久上海久事公司发行的40亿元“2003年上海轨道交通建设债券”，实际上是以公司债券为名发行的“准市政债券”。因为，该公司的实际出资人是上海市政府，其78.5亿元注册资本来源于市财政拨款，而对轨道交通建设项目，市政府将给予资本金拨款、税收减免、财政贴息、沿线土地综合开发和轨道交通票价调整等一系列优惠政策。实际上是政府为其融资进行担保。不过，在目前情况下，这一做法不仅突破了现行预算法地方政府不能发债的限制，而且是公用事业融资方式的一个前进。
　　虽然一些国有独资和国有控股的公用企业取得了股权融资和债权融资的权利，而民营化的公用事业公司至今尚未得到这样的机会。其实，鉴于公用事业地点相对固定，特别是盈利稳定、风险低、现金流比较充裕等特点，给民营公用事业以发债筹资的权利和机会，不仅有利于推进公用事业民营化的发展，而且有利于公司债券和债券市场的发展以及债信和债信文化的建立。因为，除了政府可以提供一定的优惠和担保以外，民营公用企业可以用其现有的资产进行担保。以此为突破口，来打破现行只允许国有企业和国有控股企业发债的体制限制，也许是一个比较好的选择。