城市污水和垃圾处理市场化中的几个重要问题

李仕林

1、 什么是市场和市场化。

　　在主张城市污水和垃圾处理市场化的文章中和各地推进市场化的实践中，对什么是市场和什么是市场化的理解有很大差异，有的甚至完全不同。例如，有的认为市场化的主要问题就是收取污水和垃圾处理费，是提高收费标准，这个问题解决了，市场化的主要问题就解决了。还有的认为市场化的主要问题是推行BOT，似乎BOT就是市场化。更有甚者，把推行工程项目的招投标制和施工过程中的监理制当做市场化。甚至指定一个项目法人就是市场化。这样的理解和实践，说明对市场化的认识并没有统一。
　　市场和市场化不是在计划经济体制内的改革，而是破除计划经济体制本身。建立市场关系是市场化的基础。市场必须有商品，必须有买卖关系，必须有企业的经营行为。
　　计划经济体制下的城市污水和垃圾处理场，只是执行政府处理污水和垃圾的指令。一般说来，它是一个事业单位。它既不是处理场资产的所有者，也不负责处理场的经营。其所需经费由政府财政拨款。虽然1998年各地开始向居民和单位征收污水和垃圾处理费，但这种收费属于行政事业性收费，由政府统一征收、统一调配，是政府行为，并不是处理场的经营行为、市场行为。这虽然是一种改革，是向着市场化的方向跨出了一大步，但仍然是计划体制内的改革。市场关系并没有建立，市场化也就无从谈起。
　　市场经济条件下的城市污水和垃圾处理场，必须是独立经营的企业。它同排放污水和垃圾的个人及单位的关系是商品（服务）买卖关系、经营关系。政府不能是经营者，政府必须与处理场脱钩。政府的地位应从计划经济条件下的投资人、建设者、运行管理人，转变为市场经济条件下市场的监督者和市场秩序的管理人。
　　对于“经营”，各方面提出的内涵有很大的差异。我们这里所指的“经营”，并非仅指已经建成的处理场的运营业务。而是指处理场资本的支配、处置和管理。它是对资本投放以及保值、增值、获取利润的行为过程。

2、BOT

　　《中国环境报》上有许多关于BOT的讨论。对于污水和垃圾处理场来讲，BOT是新事物，应该大力提倡。但BOT并非就是市场化，BOT也并非万能。
　　市场化是以产权制度改革为基础的体制改革。在表面形式上好象与BOT相似，但在体制和运作机制上完全不是一回事。BOT是企业（国内的或国外的）与政府先达成一定的协议，由政府提供完全担保，企业提供资金兴办处理场，运营一定年限后，将处理场移交给政府。如果企业收费达不到协议要求，政府财政将承担全部差额，或者以别的方式予以补偿。因此，不论企业经营如何，其收入都有政府保证。企业与企业之间，可以没有竞争，或者这种竞争对于企业并不特别重要，最重要的是企业与政府最初的协议。BOT在实质上是一种融资方式，是政府向企业借钱，风险主要由政府承担。
　　从企业的角度也认为BOT有风险，清华紫光和北京桑德公司的老总都表示了此类担忧。由于BOT项目的最终移交周期很长，在此期间的人事变动、政策变动、物价变动难以预期，因而企业有风险。为了减少和规避风险，企业往往希望与较高级别的政府签订BOT协议。因此，现在准备以BOT方式投入的企业，担心的是政府的承诺能否完全兑现，或者是担心将来的政府能否完全兑现本届政府的承诺。
　　在我国大量兴办处理场的高峰时期，由于急需资金，BOT的确是一种融资的好方式。只要掌握得当，政府和企业可能双赢。但是，世界上没有一个国家以BOT作为大量兴办处理场的主力方式，一般只作为补充方式。
　　如果实行市场化，风险主要由企业承担，政府通过管理市场、规范收费为企业提供保障和帮助。这与风险主要由政府承担在本质上是不一样的。企业在这个特殊的市场中，完全可能出现亏损，甚至破产。但在BOT方式中，这几乎不可能。在市场化中，竞争将会成为企业进步的强大动力。

3、市场化改革的整体推进与单军突破

　　城市污水和垃圾处理的市场化改革同中国整个经济体制改革一样，是一个复杂的系统工程，不可能一蹴而就。它既需要单个问题的突破，又需要系统的整体推进。突破单个问题的时候，需要找准突破口、突破的时机和突破的措施，也需要顾及与此相关联的其它问题推进到何种程度，过分孤军深入难以成功。
　　收费体制改革、投资体制改革、处理场的企业化改制、国有资本如何进入市场的问题、市场基本制度的建立、市场秩序的监管、市场化示范等，都是这个系统工程中的重要问题。这些问题相互联系，相互制约，既需要单个突破，又需要整体推进。

市场化改革的操作者是各级政府及其主管部门。省一级政府和大城市政府，建立城市污水和垃圾处理市场化的总体框架是必要的。如果没有总体框架的指导，仅仅只满足单个问题推进，市场化改革将会出现许多问题，甚至走弯路。

对于市场化改革的主管部门，推进过程中的省时度势非常重要。为此，需要指定或建立一个权威性的部门来主管这项改革。市场化改革涉及各级政府的多个主管部门，但必须由一个主管部门来统揽改革的全局，把握单军突破和整体推进的协调。

4、 权力与利益格局的调整

　　通观世界各国，没有哪一个国家用计划经济办法解决了整个国家的污水和垃圾处理问题。只有市场机制才有可能解决这个问题。在计划体制下，我国有些城市也建立过一个或几个污水处理场，也能正常运转。但如果认为这种情况可以推广到整个城市，甚至整个国家，那是认识上一个很大的误区。那些坚持用计划经济办法在一个城市大规模兴建处理场的，由于计划体制的固有弊端，必然会在一定阶段回头重新实行市场化改革。
　　城市污水和垃圾处理市场化的实施，必然涉及现有权力格局和利益格局的调整。实行“谁污染谁治理”即“污染者付费”的政策，自然涉及到老百姓和各个单位利益格局的调整。随着收费制度改革的逐步到位，收费力度的加大，调整的力度也就越大。
　　要使市场成为资源配置的基础性力量，必然改变政府部门，尤其是掌握资源配置权的部门的权力格局。在目前的计划体制下，越是搞工程承包的招投标，掌握资源配置权的部门的权力越大。目前避免不公正和权力腐败的办法就是尽可能完善招投标制度。但这只是维持旧体制条件下的一种改进。它不如改变体制本身。权力格局的改变所产生的阻力，是推进市场化的难点之一。

5 市场化总体框架

　　笔者曾在本刊2001年第4期上提出市场化改革的总体框架。从一年多来的实践及报刊上的讨论看，改革的总体框架越看越重要。这个“总体框架”用前几年流行的话来说，就是“政府搭台，企业唱戏”中，政府搭的那个“台”。这个戏台中有几个基本的“台柱子”，必须搭建好。
5.1 确立市场关系
　　这就是污水和垃圾处理场作为企业，与它服务对象之间的经营服务关系，而不是它与政府之间的关系。现在各城市普遍实行的行政性收费，不可能确立这种关系。而且在可以预见的现阶段，只靠收取处理费，尚不能解决处理场建设和运营所需的全部费用，因此必须加入政府补贴。而政府补贴又必须以市场化的方式进入，不能以计划经济方式进入。
　　要确立市场关系，需要将现有的处理场改制成独立经营的能够承受市场风险的现代企业。现有的处理场一般都是事业单位，或者是计划经济体制下的企业。。这种改制与其它行业的企业改制一样，有难度，有痛苦。
5.2 确立市场中资本投入规则和经营竞争规则
　　这些规则应当与WTO的规则相一致。确立政府对市场的监护人地位。政府必须从市场中退出。当然，在中国的现阶段，政府必须对处理场的建设进行投入。但政府不能作为直接的投资人。因此，中国现行的对城市污水和垃圾处理场的投资体制需要改革。