认真进行试点项目 循序渐进推动公用事业改革——谈北京市第十水厂项目对北京市公用事业产业化的影响

认真进行试点项目 循序渐进推动公用事业改革

——谈北京市第十水厂项目对北京市公用事业产业化的影响

金永祥

　　在国家政策为国退民进的大环境下，2002年12月建设部出台了《推进公用事业产业化指导意见》，2003年全国各地纷纷推出大量项目，集中进行城市公用基础设施产业化、民营化。公用事业是我国市场化最晚市场化程度最低的领域之一，国内多数城市政府缺少这方面的产业化经验，而在任何一个市场化项目中政府都需做出一个长期的承诺，如果运作不好，风险就会很大。业内已有专家预测，三至五年后在国内公用基础设施领域将会出现一批问题项目，甚至产业化进程会因不规范运作的问题项目而倒退，其依据主要有两点：第一，三五年内会出现政府换届，后届政府对前届政府决策的态度可能改变；第二，三五年后目前进行的项目将进入履约阶段，如果目前做出的承诺不符合市场原则，执行时可能会难以被最终用户接受。从另外一个角度，公用市场突然全面开放，社会资金承受能力有限，正常的市场没有建立起来，产业化过程中竞争不充分，会使公用产品价格上升或者资产价格下降，不利于政府和公众权益。因此，一个城市在提出公用事业产业化战略后，在战略实施时首先应推出一两个试点项目，通过试点项目积累产业化的运作经验并培养运作人才，在试点项目基本完成时再逐步推进其它项目的运作。产业化能运作时一定要重视中介机构的作用，尤其是试点项目。这样，可以以最小的代价，完成公用事业改革任务，逐步改革的过程也是公用事业市场培育和完善的过程，随着改革的推进，社会资金的承受能力会逐渐加强，最终确定的公用事业资产和产品价格将是合理的，政府做出的承诺（或签定的协议）将是可以执行的。
　　北京市公用事业改革经过一些曲折后，总结出了通过试点项目推进改革的经验，对国内其它城市是有借鉴意义的。一九九九年以前，以北京京通公路BOT项目失败和北京第九水厂一期被香港上市公司收购等为标志的一批城市基础设施项目的产业化运作结果都不能令市政府满意，尤其是大批项目经过多年谈判且花费了大量前期费用后都以失败告终。当时市政府面临的主要问题有：第一，国外投资人投资北京的基础设施到底需要什么条件？第二，未来的基础设施投资额巨大，政府没有足够的财力，必须使用社会资金。北京大岳咨询公司协助政府有关部门提出了先拿出一个条件较好的项目做为试点探索在进行产业化时政府需提供给投资人的条件，然后逐步推动公用事业的产业化的建议。市政府接受了这一建议并决定以北京市第十水厂BOT项目为试点，为了总结经验，当时决定只允许境外投资人参与项目竞争，而且要求投资人必须是国际大公司。下面重点介绍一下北京市从试点项目开始的公用事业改革历程。

试点项目的运作

　　在北京市政府决定以第十水厂BOT项目为试点后，市政府成立了以汪光焘（原）副市长为主任的项目融资招标委员会，下设招标办公室。市政府责成市政管委（原公用局）负责项目的具体运作，招标办公室设在市政管委，由市政管委指定一名副主任兼任招标办公室主任。招标委员会经过认真比选，聘请大岳咨询公司作为项目的融资招标顾问，同时又与大岳公司共同聘请了法律顾问、财务顾问和技术顾问。市政府对外脑寄予了厚望，这也是北京市第一次在公用事业项目中聘请专业顾问。
　　为了探索国际投资人的投资条件，招标委员会要求顾问小组在设计项目结构和准备项目文件时充分考虑国际资本市场条件要求，并适度偏紧。试点项目以积累经验为目的，要适当考虑进度要求，但不能以尽快完成项目为目标。这一指导思想贯彻项目运作的始终。业内很多人士对第十水厂的进度提出了质疑，甚至怀疑产业化运作时间太长是不符合中国国情的。尽管试点项目到2002年才草签项目协议，政府有关部门对第十水厂项目的运作非常满意，认为达到了预期目标。关于项目运作周期较长，主要有以下几点原因：
　　在准备文件时，为了研究项目条件偏紧的程度和偏紧的实现方式，顾问小组花费了大量时间。所谓偏紧，就是要突破国际资本市场对中国的惯例。由于在投标和谈判阶段国际资本市场需要重新评估第十水厂的条件（尤其是与国内其它项目不同的内容），谈判工作较国内其他项目艰巨很多，也花费了较多时间。应该说这是值得的，随着中国市场化程度的发育健全，中国需要有项目去突破，谈判成功将为国际资本市场重新认识中国项目创造先例。如果放松条件，第十水厂的谈判完全可以在两个月内结束。
　　在第十水厂项目开标时，有一家投标人未签署中文标书，招标委员会为论证其法律有效性用了近一年时间。招标委员会对第十水厂项目高度重视，希望项目运作能完全符合中国法律和国际惯例，因此在出现问题时决策非常谨慎。在论证过程中，很多国内著名法律专家都参加了论证会议，也没有形成一致意见。最后，招标委员会决定废标。实际上，招标委员会可以在开标当天就做出决策。
　　北京连续五六年的干旱对政府和投资人的信心都产生了一定的影响。近几年来，由于干旱密云水库水位持续下降，这种现象影响了双方决策，从而影响了进度。实际上，据专家介绍，连续干旱属于正常的自然现象，密云水库历史上出现过更长时间的干旱，但干旱过后，又进入了丰水年份。对于这种自然现象，双方是有共识的，因此，无论是政府还是投资人都在坚持推进项目。
　　首都机场扩建占用第十水厂输水管线路由致使重新规划管线路由，造成项目延期。管线路由改变后，重新规划、选线及规划审批用了很多时间，在管线路由确定后双方需就有关费用问题进行谈判。首都机场扩建是奥运项目之一，对奥运会的成功举办有举足轻重的作用，其重要性超过了第十水厂的管线，机场扩建影响输水管线不会避免。

试点后期两个项目的运作

　　在2001年至2002年，北京市运作了两个污水处理项目：北京肖家河污水处理项目和北京卢沟桥污水处理项目，其中卢沟桥项目是按招标方式运作的。
　　在两个项目运作的前期，参与第十水厂运作的人员都没有参与。肖家河污水处理厂到2002年下半年建成投产时，除初步有个1.5元/立方米污水处理价格约定外，其它商务条件都没有定，投资方也没有与任何政府机构签定协议，项目无法进行完工验收和投运。卢沟桥项目的评标工作确定了中标候选人，但不同投标人根据各自的理解提交了技术、融资和法律文件，尽管中标候选人建议的污水处理价格较低，但中标人提出的很多投标条件政府都无法接受。
　　2002年中，北京市政管理委员会接管两个项目后期运作，第十水厂项目招标办公室主任林雪梅女士负责两个项目运作的具体工作。市政管委委托大岳咨询公司作为肖家河项目的顾问，协助其规范肖家河项目，委托第十水厂项目的法律顾问协助其规范卢沟桥项目，有关该项目的财务问题由大岳咨询公司协助解决。市政管委和所聘顾问都有丰富的经验，项目运作很快进入状态。2003年初市政管委与肖家河项目的投资人签定了特许权协议，2003年中市政管委与卢沟桥项目投资人签署了项目协议。
　　在肖家河项目中，经过谈判，最终确定的水价为1.28元/立方米，比原价格降低幅度达13%。在卢沟桥项目中，双方首先对合同条件进行了谈判，以政府能接受的条件为基础双方进行了水价谈判，最终确定的水价高于投标人建议的水价。可以确信，如果从两个项目开始，就充分吸收第十水厂项目的经验并充分利用第十水厂项目培养的人才，政府利益会得到更大保护，项目运作效率将会大大提高。

北苑、五里坨等五个污水处理项目的融资

　　北京市政府已经开始全面的公用事业投融资体制改革，今年陆续推出了北苑等五个污水处理厂项目、地铁四号线等交通项目以及一些垃圾处理项目。北京作为首都有着较强的支付和履约能力，对投资人有着强烈的吸引力，经过几年的努力，多数投资人已经认可了北京的投资环境，北京市全面开放公用事业产业化的条件已经具备。
　　为了提高项目运作效率，北京市政府聘请了大岳咨询公司作为五个污水项目融资的招标代理机构和财务顾问，聘请曾担任第十水厂法律顾问的君屹律师事务所作为项目的法律顾问。
　　工作小组充分吸收第十水厂和肖家河、卢沟桥两个污水处理厂项目的经验，仅用了一个多月的时间就完成了五个污水处理厂项目的招标文件。在招标文件中，由于充分了解投标人的承受能力，对在其它项目中投资人无法接受的条件，在这五个项目中都放松了要求，并据此固化了很多实质性条款，这样不仅可保持五个项目都符合北京市的污水管理体制，而且可以提高谈判效率，从而缩短项目运作周期。
　　共有四十多家国内外公司购买了五个污水处理项目的招标文件。10月14日至25日，五个项目分别进行了现场考察和标前会议，多数投标人对项目招标文件感到十分满意，并表示一定参加投标。市政管委有关人员和所聘顾问完全掌控了项目条件和项目进程，相信这五个项目将如期取得成功，项目条件将会经得起历史的考验，项目最终确定的价格将是由市场确定的合理价格。