中国城市化的目标和任务

　　　　　　　　　　　　　国务院发　展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长 侯永志

　　一．推进城市化意义重大

　　1． 推进城市化是全面建设小康社会、实施现代化建设第三步战略部署的需要
　　中国现代化建设第三步战略部署的目标是，到2050年人均GDP达到中等发达国家水平，基本实现现代化。现代化是一个综合概念，至少包括如下内容：发展水平（人均GDP）和居民收入水平的提高，生产方式和生活方式由传统式向现代式的转变。党的"十六大"明确了中国现代化建设的阶段性目标，就是在2020年实现全面建设小康社会的目标。全面建设小康社会的目标之一就是明显改善改善居民的生活质量。城市化是生产方式和生活方式转变的结果，又促进着生产方式和生活方式的转变。如城市可以将生产要素集中到一起以进行合理配置，也可以为居民提供更好的生活环境、生活服务和更多的公共产品（如教育、医疗、给排水系统、配送电系统等）。现代化和城市化紧密相联，世界上发达国家一般都有很高的城市化水平（注1），如2001年美国城市化水平 为77%，日本为79%，德国为88%。
　　2． 推进城市化是更好地推进工业化的需要
　　新中国成立以来，中国的工业化迅速发展。但中国的工业化远没有完成，还需要继续推进。由于中国的城市化明显地滞后于工业化，工业化的推进受到了严重制约。一般认为，城市化率与工业化率之比值的合理范围在140%－250%之间。而1978年以来，中国的这一比值虽然有所提高，但至2002年也仅达到88.1%。城市化的滞后阻碍了农业劳动力向非农产业的进一步转移，固化了农民的生产生活方式，限制了农村市场的扩大，抑制了总需求的扩张，从而在很大程度上制约了工业化的继续推进。
　　工业化发展到一定阶段后，将出现服务业大发展的趋势。服务业的快速发展，将为第一、第二产业提供更好、更多的服务，从而促进这些产业的发展。目前，相对与其他产业而言，中国的服务业更加落后。服务业的落后已经制约着工业化进程的推进，在全面建设小康社会的整个历史时期，中国必须大力发展服务业。而服务业是以城市为依托的，没有城市化的快速发展，便不可能有服务业的快速发展。

　　　　　　　　　　　　　　　　　表1. 中国工业化与城市镇化的发展比较（%）

年份 工业增加值/GDP 市镇人口/总人口 城市化率/工业化率 1978 44.4 17.9 40.4 1980 44.2 19.4 43.9 1985 38.5 23.7 61.6 1990 37.0 26.4 71.4 1995 42.3 29.0 68.7 2000 43.6 36.2 83.0 2001 43.5 37.7 86.7 2002 44.4 39.1 88.1

　　3．推进城市化是全球化背景下提高国际竞争力的需要
　　人多地少是中国的基本国情。在较少的土地上投入大量的劳动，是中国农业缺乏国际竞争力的根本原因。中国目前农户农作物生产的平均耕地经营规模仅有0.4公顷，与世界农产品主要出口国（如美国和加拿大）的耕地经营规模（从几百到上千公顷）相差甚远。这意味着在单位农产品的成本中，世界农产品主要出口国生产的农产品的劳动成本（一般占总成本的10%左右）大大低于中国的劳动成本（占总成本的40－60%）。显然，在物化生产成本（如化肥和农药等）相同的情况下，中国的农产品将十分缺乏竞争力。中国要提高种植业产品在国际市场上的竞争力，除了通过科技提高产量外，还需要使农业劳动力大规模转移，以扩大土地经营规模，降低生产成本。
　　如果农业劳动力不能大规模转移，在农产品市场逐步开放的情况下，中国农业将面临巨大的生存压力。在这种情况下，若通过财政补贴维持农业的生存，中央政府的财政将不堪重负，从而有可能加重其他产业的税费负担，并进而影响这些产业的国际竞争力。
　　从国际经验来看，市场经济的充分发展及其国际化，需要形成一些国际性的贸易、金融、信息中心，而这些中心多以大城市为依托。在国际竞争日趋激烈的情况下，中国也必须发展一些大城市以及以此为依托的区域性、全球性贸易、金融和信息中心。
　　4． 推进城市化将为经济持续增长提供不竭动力
　　目前，中国城市基础设施比较落后。城市基础设施建设，包括通路、通水、通电、通邮、通话、通气、通热和平整土地工程建设，城市生态环境和城市灾害预防与控制工程建设，快速轨道交通、信息基础设施、城市管理工程建设等，将极大地促进内需的增长，从而为经济增长提供强大动力。
　　居民向城市的集聚还将扩大房地产市场的需求，从而拉动房地产投资需求。
　　城市化创造着居民的消费需求，如汽车、信息产品、服务产品的需求，为市场扩张创造前提条件。
　　城市化将整体上改善居民的生活环境和教育、医疗及卫生条件，能够为经济增长加快人力资本积累，提高劳动者的素质。
　　5． 推进城市化有利于地区协调发展
　　城市是区域经济增长极。城市化本质上是一个人口地域集中过程。人口和经济的集中便于经济活动利用技术和资本的外部性，提高生产率，增强盈利能力，从而促进资本的形成，推动经济的增长。
　　城市化和农业产业化有着密切的关系。农业产业化的基础是农业生产和经营的规模化，而农业生产和经营的规模化又以农业劳动力的非农转移为前提。城市化将为农民的非农转移创造机会。因此，城市的发展能够带动毗邻地区的经济发展。
　　另外，城市化还将促进落后地区的发展和现代化，为实现共同富裕提供前提条件。

　　二．中国城市化存在的问题

　　1． 城市化水平低
　　中国是世界上城市化水平较低的国家。与发达国家比是如此，与一些发展水平相近的发展中国家相比也是如此。按照世界银行数据，2001年中国城市化水平只有37%，低于世界平均水平10个百分点，低于中低收入国家的平均水平9个百分点，低于高收入国家平均水平41个百分点。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　表2. 中国城市化水平国际比较

国家或地区 1980年城市人口占总人口的比率（％） 2001年城市人口占总人口的比率（％） 世界平均 39 47 低收入国家平均 24 31 中等收入国家平均 38 52 中低收入国家平均 31 46 中高收入国家平均 64 77 高收入国家平均 75 78 中国 20 37 （注2） 美国 74 77 日本 76 79 德国 83 88 马来西亚 42 58 印度尼西亚 22 42 菲律宾 38 59

　　　　　　　　　　资料来源："World Development Indicators 2003 ", The World Bank。
　　2．城市基础设施水平低
　　中国城市基础设施水平低，表现在：大城市交通拥挤、居民居住条件差、环境和噪声污染严重、水资源短缺等；中小城市自来水、天然气普及率和硬化道路比重低、污水、废物处理设施缺乏等。
　　北京、上海、天津是中国城市基础设施水平较高的城市。即使这样的城市，其基础设施水平与国外一些大城市相比，还存在着较大差距。如2002年上海人均公共绿地面积6.1平方米，只相当于伦敦1990水平的16.0%左右。
　　同时，还应看到，城市基础设施水平在地区之间的明显差异。由表3可以看出，中国城市基础设施整体上处于较低的水平上。
　　　　　　　　　　　　　　　表3. 若干地区城市基础设施发展水平的比较(2002)

城市 人均住宅建筑面积（平方米） 城市人口自来水普及率（％） 城市煤气普及率（％） 人均铺装道路面积 （平方米） 人均公共绿地面积 （平方米） 北京 26.4 100 99.6 8.1 5.9 上海 28.0 100 100 11.6 6.1 天津 22.2 100 95.1 8.5 5.6 辽宁 19.4 87.1 82.0 7.1 5.7 安徽 20.2 79.7 62.4 8.8 4.5 河南 19.2 73.2 49.3 6.4 5.7 四川 24.9 43.5 30.7 3.9 2.6 陕西 21.0 76.9 59.2 5.6 4.0

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　资料来源：《中国统计年鉴2003年》。
　　3．区域发展不平衡
　　中国城市化地区发展不平衡表现在：第一，三大地带之间。2000年，东部水平为44.6%，中部为33.5%，西部（不包括广西和内蒙）为27.7%；东西相差16.9个百分点。2000年，东部有城市287座，中部由247座，而西部只有126座。从城市密度来看，东、中、西部之间的差别更大。
　　第二，省际之间。按照2000城市化水平的高低，可以把中国大陆31个省区划分为四类地区。（1）城市化水平在50%以上者，包括北京、上海、天津、辽宁、黑龙江和广东等6省市；（2）城市化水平在40%至50%之间者，包括内蒙古、吉林、江苏、浙江、福建、湖北和海南等7省区；（3）城市化水平在30%与40%之间者，包括山西、山东、重庆、陕西、青海、宁夏和新疆等7省市区；（4）城市化水平30%以下者，包括河北、安徽、江西、河南、湖南、广西、四川、贵州、云南、西藏和甘肃等11个省区。城市化水平最高者与最低之间相差70个百分点左右。
　　4．城市平均规模偏小
　　表4提供了特大城市人口集中度的国际比较情况。2000年，中国特大城市人口集中度只有14%，低于法国7个百分点，低于巴西20个百分点，低于美国和日本24个百分点，低于德国27百分点。
　　　　　　　　　　　　　　　　表4. 特大城市（人口超100万）的人口集中度

国家或地区 1980年特大城市人口占城市总人口的比率（％） 2000年特大城市人口占城市总人口的比率（％） 中国 13 14 巴西 32 34 法国 21 21 德国 39 41 日本 34 38 美国 38 38

　　　　　　　　　　资料来源： "World Development Indicators 2003 ",The World Bank。　　

　　三、中国城市化的目标与任务

　　1．在未来20年内，将城市化水平提高到60%左右
　　城市化的目标取决于需要和可能。目前，中国城市化水平较低，提高城市化水平是现代化建设长期而艰巨的任务。从需要方面来看，中国的城市化进程越快越好。中国城市化的进程将主要决定于其可能性。
　　为分析中国城市化进程的可能性，根据世界银行2000年《世界发展指标》，我们可以估计城市化发展的多国平均模式。根据这一模式，城市化水平与人均GNP的自然对数呈线性相关关系。（见专栏1）世界银行的一份研究报告表明，人均GDP的差异可以解释城市化水平差异的70％。这也说明，人均GDP水平是城市化化水平最主要的决定因素。
　　2000年，中国GDP总量为89404亿元，人均水平在7040元左右，按官方汇率计算达到850美元左右。根据有关中国经济增长潜力的分析，2000－2020年，中国GDP年均可增长7.2%左右。另据有关人口增长的预测分析，2000－2020年，中国人口年均将增长8‰左右。据此估计，2020年，中国人均GDP将达到2885美元。届时，城市化水平可达58.7%。
　　以上分析可见，在未来20年内，将中国的城市化水平由2000年的36.22%提高到60%左右是比较合适的目标。这样，城市化率年均需提高1.2个百分点左右。

　　　　　　　　　　　

专栏1. 城市化水平与人均GNP之间的关系
1．基本假设：城市化水平与人均GNP的自然对数呈线性相关关系。
2．数据来源：世界银行2000年《世界发展指标》。
3．估计结果：RURBAN=-51.44+13.82Ln(PGNP)
　　　　　　　　　　(-4.53) (9.14)
　　样本数：26 　　R²=0.78
4．线性关系图

　　　　　　　　　　　　

注：RURBAN为城市化率（市镇人口占总人口的比重），PGNP为人均GNP（美元，世界银行汇率换算），LPGNP为人均GNP的自然对数。

　　2．在扩大中小城市数量的同时，适当重视大城市数量扩大和功能提升
　　在相当长的时期内，城市数量的严重不足是中国城市化面临的主要矛盾，扩大城市数量（包括大、中、小城市数量）是中国城市化的主要任务。美国的国土面积与中国差不多，而人口远比中国少，1980年人口超过2500人的城市就达8765座，同期，中国人口超过2500人的城镇不足1000座。
　　扩大城市数量，不仅要扩大中小城市数量，还要适当扩大城市数量。大城市不仅劳动生产率较高，其资本生产率甚至基础设施生产率也较高。表5 提供的法国巴黎的情况说明了这一点。
　　发展大城市，不仅是城市化本身的需要，也是实现经济增长和生产率提高的需要。事实上，大城市数量的扩大，不仅是一种需要，还是一种趋势。从国际经验看，人均GDP在3000美元以下时，人口和经济要素主要是向大城市转移。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　表5.1989年巴黎及其他地区生产率的比较

巴黎 法国其他地区 差别 劳动生产率（1000法郎/工人） 346 259 ＋34% 资本生产率（产出/资本） 0.93 0.73 +27％ 基础设施生产率（产出/基础设施） 4.49 2.45 ＋63％

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　资料来源：《1998年Rousseau》，第64页。
　　中国是土地资源稀缺的国家，节约使用土地应当是一项长期的基本国策。城市化应有利于资源特别是土地资源的节约。1997年，中国城市市区总面积35万平方公里，占陆地国土面积的3.6%；却承载着2.4亿人口，占总人口的19.4%。且比较各类城市可见，城市规模越大，越有利于土地规模的节约。1997年，中国超特大城市 每平方公里面积承载人口1656人，而中等城市只有533人，小城市只有220人，前者是后两者的3.1倍和7.5倍。城市承载人口能力随规模变化的情况见表6。
　　　　　　　　　　　　　表6. 中国城市（注3）承载人口能力随规模变化情况（注4）

超特大城市 特大城市 大城市 中等城市 小城市 超特大城市 1.0 特大城市 1.4 1.0 大城市 2.6 1.8 1.0 中等城市 3.1 2.2 1.2 1.0 小城市 7.5 5.3 2.9 2.4 1.0

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　资料来源：《中国城市统计年鉴1998》
　　3．完善城市功能，形成合理的大、中、小城市布局
　　现代城市不是传统社会中的城堡，它不仅是人们居住的场所，还是人们谋求生存和发展的场所。城市不是一个封闭的系统，它与其他地区必须不断地进行物质、人才和信息交流。城市大小不一，其功能也不一样。
　　城市，特别是大城市，必须发挥它的凝聚经济的功能，以吸引投资、孵化新企业并刺激经济增长。与小城市相比，大城市应该更加注意多元化，但从大多数情况来看，工业和服务业必须保持一定的平衡。在专业化的中小城市中，应以发展商业为主，并根据具体市情适当发展工业。特大城市则应依赖于服务业的发展，特别是为生产的服务业的发展。国际上城市化的发展昭示了这一规律。在纽约，FIRE（金融Finance、保险Insurance、房地产Real Estate，三个单词的首字母缩写）部门雇佣了15%的劳动力，支付27%的工资。该城市公司所得税的一半来自前1000大纳税企业，其中40%从事FIRE产业。
　　小城镇应该具有吸纳农村人口过剩人口、带动农村经济和社会发展的功能。因此，发展小城镇不同于建设居民区。小城镇能否履行其功能，关键在于自身是否有经济活力。小城镇不能"有城无市"，必须既有"城"，又有"市"。它的发展必须以产业发展为依托，其规模的扩张必须以经济繁荣为前提。
　　由于大、中、小城市在城市化进程中发挥着不同的作用，具有不同的功能，大、中、小城市必须形成合理的布局。这样。中国的城市化才能健康发展。

四、促进城市化的若干政策建议

　　1．统一认识，明确战略
　　虽然中共十六大进一步明确了 "要坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路"的战略，但在实际工作中，还存在着优先发展大城市还是优先发展小城市的分歧，有必要进一步统一认识。
　　统一认识，明确战略，有助于制定正确的城市化战略和城市规划。如，只有当认识到大城市的发展是一种必然趋势之后，才能在城市规划中对大城市发展可能带来的负面影响予以认真的考虑，并采取相应的预防措施，避免出现国外普遍出现的"大城市病"。
　　2．加强城市规划，强化政府对城市化的指导
　　城市化有其自身发展的规律，但政府在城市化过程中不是无所作为的。综观各国现代城市发展史，可以看出，一个良好的规划是城市化健康发展的必然需要。要制定不同层次的城市发展规划。目前，中国不缺乏单个城镇的城市总体规划，但缺乏区域性的城镇体系规划，更缺乏全国性的城市体系规划。在新的历史时期，要对跨区域的和全国性的城市体系进行研究和规划，而各地区则要根据这些规划调整和完善现有规划。规划一经制定，就需要保持稳定性，以维护规划的严肃性。
　　3．从实际出发，建立符合中国国情的社会保障体系
　　在现阶段，城市居民不同于农村居民。对于农村居民来说，土地是他们的生活保障；对于城市居民来说，就业是他们生存和发展的主要手段。在经济全球化深入发展和技术不断进步的条件下，劳动者就业岗位的转换将越来越频繁。现在中国农民有一种进城的渴望，但又恐失去土地后，一旦没有就业机会，将面临较大的生活压力。因此，为顺利推进城市化，必须尽快建立符合中国国情的社会保障体系，扩大社会保障的覆盖面。
　　4．完善农村土地制度，促进农民的非农转移
　　中国现有的土地制度，一方面为农民提供了一种社会保障或就业保障，另一方面也制约了农民向非农的转移和农业经营规模化的实现。随着整个国家社会保障能力的提高，可考虑在一定条件下，实施土地使用权流转制度；鼓励离乡进城农民将原承包的土地使用权有偿转让，把土地转让金的部分或全部交与社会保障机构，?quot;土地"换"保障"。这既有利于稳定农民的非农转移，又有利于推进农业规模经营。
　　5．完善户籍制度，建立全国统一的劳动力市场
　　目前的户籍制度是在计划经济时期形成的人口管理制度。那时，由于物资产品相对短缺，采取了一些城乡分割的做法，如限制农民向城市的迁移。随着改革开放的不断深入，中国人口流动的限制逐步松动，但中国城乡劳动力市场仍处于分割状态。这种分割在一定程度上制约了农村劳动力的非农转移。然而，应该看到，现行的户籍制度不是影响劳动力非农转移的惟一因素。当前，要做的工作是，完善户籍制度，使之符合建立全国统一的劳动力市场的需要。
　　6．建立城镇建设投融资新机制，保障城市化的资金供给
　　财政资金是城市基础设施建设资金的主要来源。在发达国家，国家财政无偿投入一般都占到各国城市基础设施建设投入的50%以上。如日本，在1980年，政府财政支出占城市基础设施总投资的58%。目前，中国财政投入的比重仅占35%，应在稳定现有水平的基础上逐步提高。但城镇建设需要大量的资金，紧靠财政投入显然不行，必须建立城镇建设投融资新体制，才能保障城市化的资金供给。如可考虑完善和规范城镇土地批租制度，建立和完善城镇土地出让金用途分解机制；允许有条件的地区发行市政债券；推行特许经营权制度，吸引外资、动员社会资金参与城镇基础设施建设等。
　　7． 重视人才培养，建设社会主义新城市
　　农民向城市的转移、农业劳动力向非农产业的转移，不仅意味着人口的空间移动，还意味着人们生活方式、行为方式和工作方式的转变。事实上，农民受教育水平不高，也是中国城市化进程缓慢的一个原因。为提高转移人口对新工作环境和生活环境的适应性，克服农民进城知识方面的障碍，必须对他们进行教育和培训。
　　城市是一个复杂的社会经济系统。城市化的发展，将带来越来越多的管理问题。中国相当多的城市政府官员尚缺乏管理市场经济条件下城市的经验。为使城市化能够健康发展，中国一方面要对城市管理体制进行改革，另一方面，要加强城市管理的能力建设，培养合格的城市管理人才。

注1：城市化水平=城市人口/人口总量

注2：为便于比较，此处选用了世界银行提供的数据。此数据与中国统计年鉴提供的数据不同

注3：超特大城市人口在200万以上，特大城市人口在100－200万之间，大城市人口在50－100万之间，中等城市人口在20－50万之间，小城市人口在20万以下。

注4 ：数值为人口承载能力之比