“三个代表”与环境保护的“公众参与”

——也论环境保护的制度创新

李仕林
重庆市环保局

　　“可持续发展战略”是我国的基本国策。它既代表先进生产力发展的要求，又代表先进文化的前进方向，更代表了中国当代和子孙后代最广大人民群众的根本利益。生态与环境保护是可持续发展战略的重要组成部分，直接关系到我国城乡居民每一个人的生活质量，它是全面建设小康社会的重要内容之一。坚决而正确地实施“可持续发展战略”，是贯彻实施“三个代表”的需要。正是基于此，环境保护应当成为公众参与程度很高的一项社会公益性事业。
　　二十年以前，当我们正在为解决普遍温饱而奋斗的时候，公众很难象今天这样关注环境问题。在已经基本建成小康社会，并向全面建设小康社会继续前进的过程中，随着城乡人民生活水平的提高，人民群众必将越来越关注环境问题，对环境质量的要求也会越来越高。公众不断提出的知情要求和参与要求，必然会成为一种新的社会倾向。因此，各级政府应当不断地满足人民群众的这种要求。环境权是继生存权、健康权、受教育权等基本权利之后，我国政府向人民群众提供的另一种重要的权利。
　　当前，我国公众已经参与了许多环境保护工作。例如，普及公众的环境保护知识，提高公众的环境保护意识，发表环境状况公报，接受人民群众的环境投诉，听取人民代表对环保工作的意见和建议，发动公众参与“从我做起”的保护环境的行动等等。但是，随着温饱问题的全面解决，小康质量的不断提高，人们对政府怎样解决环境问题也会越来越关心。现在已有的公众参与程度和公众参与方式，已经并将越来越不能满足公众这一日益增长的要求。同时，各级政府要有效地保护和改善生态环境质量，也离不开公众更广泛更深入的参与。我国的经验如此，世界各国的经验也如此。从某种意义上说，全世界的环境保护工作今天的局面，首先是由公众推动的。如何让公众更广泛、更深入地参与到政府改善环境质量的工作中来，是各级政府需要考虑的课题。以笔者所见，需要从三个方面入手。

一、 进一步扩大公众对环境问题的知情权

　　公众有权知道自己生活环境的质量，了解环境中存在的问题、解决的途径、政府当前和长远的工作步骤、政府阶段性目标的实现程度等等。公众的知情权应当是人民群众最基本的环境权益。
　　各级政府的环保部门每年发布的环境状况公报基本满足了当前阶段大多数公众的知情要求。但关注环保问题的专家学者、知识界，民间环保组织，和对环境问题特别关注的一部分公众，已经对此不满足了。这部分人民群众是我国公众参与环境保护的先头部队，他们的意见、建议在很大程度上能够表达人民群众的要求。他们要求知道更多、更详细的情况。
　　例如，单个企业的排污情况、对周边环境的影响程度，目前公众还无权知道。公众现在还只能通过自己的眼、耳、口、鼻等感觉器官对污染严重的企业进行投诉。即使不涉及任何国家机密和企业秘密的排污监测报告，公众也无从了解。
　　各级政府环保部门每年都提交一份当地的环境质量报告书。其中有许多能够满足专家学者需求的内容。但在许多地方，这样的环境质量报告书仍然列为“机密”文件，非政府部门的专家学者是看不到的。笔者建议，能否将这样的环境质量报告书出两个版本，一个是机密版，专供政府内部使用。在剔除其中真正机密的部分后，出公众版。发达国家任何地方的环境质量报告书都是公开的。除了公众版以外，还应规定机密版的保密期限，过期的，应当解密。例如，二十年前的报告书可以公开了吧？但现在仍然是保密的。
　　对城市空气和重要水域的监测资料建议在网上公开，供公众随时查询。由国家环保总局信息中心主办的中国环境保护网上，现在可以随时查询全国重点城市的空气质量日报，并提供了查询历史情况的统计分析。这种做法非常好，建议能尽快在全国主要城市推广。今后还可以对专家学者开发更多的、更详细的监测资料，便于专家学者进行研究。随着我国信息网络建设的步伐，建议将可以公开的环境资料尽可能多地在网上及时发布，满足公众的需要。目前，虽然许多城市都建立了环境信息网站，但上面的资料一是少，二是陈旧，不能满足公众的要求。
　　将政府的环境保护工作进一步向公众开放，不仅可以满足公众对环保工作的知情要求，而且可以大大改善和提高政府环保工作的效率，减少可能产生的腐败，减少政府资源的浪费，增加公众的参与热情。
　　在发达国家我们看到，任何一个地方政府环保部门都辟有公众阅览室。它象一个小型图书馆，有卡片柜，根据卡片可以找到向公众开放的资料。任何公民凭身份证件登记后，就可以进入阅览室。这种做法值得我国借鉴。建议直辖市、重点城市，有条件的可以先做一些尝试。可以由简到繁，由易到难，逐步进行。

二、 进一步拓宽公众对环境问题的建议渠道

　　“知情”，是公众深入参与环境保护工作的基础。进一步“知情”以后，公众必然进一步参与环境保护工作。公众进一步参与的重要方式是向各级人大和政府提出改善环境问题的各种建议。
　　在我国环境污染最严重的时期，人民群众对环境的呼声主要集中在要求解决最突出、最直接的环境污染上。相对地，建设性的建议不占主要部分，对更广范围内存在的或具有深远影响的环境问题也不占主要部分。随着最突出、最直接的环境污染问题的解决，随着人民群众环境知识和环境意识的大大提高，随着我国大规模环境建设的开展，公众对环境问题的长期性、艰巨性、复杂性更为了解，对更广泛、更具深远影响的环境问题将更加关注，必然会对政府的环境决策和环境投资提出许多有益的建议。这些建议在深度和广度上都应该是过去阶段不可比拟的。
　　进一步疏通人民群众的建议渠道，筛选、吸纳有益的建议，不仅能满足人们群众的要求，更是实施决策的民主化、科学化所需要的。
　　系统的、有条理的建议可能会更多地来自知识分子群体和专家学者个人。应当开辟更广泛的渠道，让这些意见和建议得以通达。

三、 进一步保障人民群众对各级政府环境保护工作的监督权

　　我国环境保护法规定，各级政府对当地的环境质量负责。因此，人民群众有权对各级政府改善环境质量的工作进行监督。
　　保障人民群众的环境权益，是各级政府职能的组成部分。人民群众对政府环境保护工作的监督也会越来越多。人民群众的这种要求，与我国各级政府始终代表最广大人民群众的根本利益的宗旨是一致的。
　　上述原则也许在理论上并没有什么疑义，但是否能在实践上行得通，却很值得研究。例如，政府对环境形势、环境问题判断的正确性、准确性，政府环境决策的科学性、可行性，政府投资使用的恰当性、合理性，政府解决环境问题的及时性、有效性，政府环境监测的真实性、公正性，如此等等，也许都将成为公众关注的问题。这些问题公众是否都可以了解、评论、监督呢？答案显然是不确定的。
　　我们正在纪念中国环境保护工作开创30周年。如果现在有人说环境污染是资本主义的产物，与社会主义中国无关，那定会贻笑大方。但老一代环保工作者都会清楚地记得，这正是当年中国环保界的主流观点。这个观点即使在改革开放以后相当长的一段时间里，仍然影响着一大批环保工作者的思维方式。如果当年允许对此进行讨论，也许中国环境保护走过的路程会更短一些。
　　其实今天中国的环境问题、生态形势、环保工作方式，以及环保工作的方方面面，如果能让公众更多地参与，也许我们能在同样的条件下，做得更多，做得更好。
　　生态与环保，需要更多地发现问题，需要警钟长鸣。当然也需要肯定成绩，鼓舞信心。如今各地都在提出实现环境保护的跨越式发展。环境保护已经成为各地领导人十分看重的政绩。与过去环保只是“纸上划划，墙上挂挂”的时代相比，这当然是大进步了。但这也带来另一方面的问题。大家知道，在这种大背景下，特别需要防止操之过急、急于求成等中国容易出现的问题。有的领导者为了追逐政绩，只准说成绩，不准说问题；夸大成绩，缩小问题。有的干脆搞浮夸，说假话。有的地方正在进行环境保护的“大跃进”。对于这类负面情况，上级的监督有时候是很有效的，但常常挂一漏万。如果公众不能对政府的环境保护工作进行监督，一旦出现这些问题，就不容易被发现。问题严重了再来纠正，损失就大了。如果真让公众对各级政府的环保工作进行监督，能更有效地遏制负面情况的发生。
　　当然，对政府环保工作的监督，需要讲究方式和效果。除了现有的人民代表、政协委员的监督外，应该开辟更多的一般公众可能参与的渠道，尤其是关注环保问题的专家、学者、大学生、一般知识分子、一般公务人员可能参与的渠道。内部研讨、内部刊物可以更多地鼓励“百家争鸣、百花齐放”。具体业务问题，不必都要“统一认识”。
　　如果公众真正开始关注这些问题，那只能说明公众环境意识的进一步提高，以及“公众参与”的进一步实现。
　　现在看来，“公众参与”，也与社会政治制度无关。我们应该在“三个代表”重要思想指引下，将“公众参与”同中国特色结合起来，同党的群众路线结合起来，同进一步加强社会主义民主法制建设结合起来，将其进一步引向深入，不断推动我国环境保护事业的发展。