用改革的方法解决发展中的问题

——我国城市污水处理的现状分析和对策建议

张悦

　　近年来，我国城市污水处理正处于高速发展时期。2000年，国务院召开“全国城市供水节水与水污染防治工作会议”，并下发《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》，有力推进了城市污水处理的发展；国家实施积极的财政政策，对城市污水处理设施建设给予重点支持；各地政府尤其是重点流域城市政府，进一步明确责任目标，不断加大以污水处理为重点的环境基础设施的投入，建设进度加快；城市污水处理收费制度从无到有，征收率不断提高，有些城市已经达到保本微利水平；不少城市积极推行污水处理特许经营，产业化、市场化得到快速发展。
　　数据表明，与2000年相比，2003年底，我国660个城市污水处理能力增长了97％，其中二级生化处理能力增长114％，而同期污水排放量增长了5.2％。初步估算，3年内我国城市污水处理设施的增长相当于建国50多年的建设总量。目前，我国城市污水处理率达到42％，预计2004底达到45％左右。
　　面对城市污水处理的高速发展，一方面，我们应当以实事求是的态度对取得的成绩给予充分肯定；另一方面，必须坚持科学发展观，冷静分析高速发展过程中凸现的问题，积极引导其健康发展。
　　目前存在的突出问题，一是管网收集系统建设滞后，污水处理设施难以充分发挥效益。与2000年比较，2003年全国城市排水管道增长约40％，低于污水处理能力的增长幅度。污水处理厂的平均负荷率多年来一直徘徊在61％左右。二是污水处理收费不到位，难以形成良性循环。大部分城市污水处理费标准偏低，企业（特别是使用自备水源的企业）欠交拒交的现象相当普遍，有些地区交费率不足10％。三是运行管理政企不分，效率低下的局面亟待改进。由于权利、义务、责任界定不清，有些城市政府默许污水处理设施不运行或减量运行，更谈不上有效监管。四是一些企业排入下水道的污水严重超标，致使城市污水处理厂不能正常运行，甚至全系统瘫痪，前一段时间发生在四川的沱江污染事故就是典型一例。
　　切实提高城镇污水处理建设和运营效率，关键是机制创新和制度建设。在调查研究的基础上，针对目前存在的突出问题，我们提出以下五方面的建议：

一、稳步推行市场化改革，加强政府监管职责。

　　全面实行城镇污水处理特许经营制度，通过招投标等竞争方式选择投资、建设和运营者。
　　按照特许经营协议和相关合同，相关市场主体承担风险，履行污水处理义务，享有经营管理和获得污水处理费用的权利。
　　政府部门严格履行特许经营协议规定的政府职责，着重市场监管和建设运行的全过程监督，对违规违约者严格惩处，直至取消运营资格。同时，加强规划指导，做好管网建设和污水处理费征收等工作。

二、调整国债投入的方向，确保配套管网建设。

　　加大中央和地方财政投入，充分利用商业融资以及BOT、TOT等市场化方式多渠道筹集资金。
　　国债和其他财政性资金主要投入污水管网建设，重点保障主干管和截流管道的配套。加强适用年限和预测水量的审查，防止过分超前。
　　在遵守基本建设程序、保障工程质量的前提下，鼓励市场主体对污水处理厂处理规模、建设标准和工艺设备等进行设计施工优化。

三、强化污水处理费征收，重点解决企业拖欠。

　　近期城市污水处理收费标准，居民应当不低于0.5元/吨（按供水量计），工业和服务业适当提高。
　　公共供水企业或水资源部门代收的污水处理费，可以试行银行直接划拨方式。收费率不得低于主费的收费率，适当提高代收手续费。
　　自备水源用户的污水处理费征收，建议由政府部门或委托的单位按计量水量或核定的水量，通过协议方式由银行划拨污水处理费。

四、建立污染者付费机制，点源治理社会化运作。

　　从现实情况看，工业点源治理完全依赖“猫看耗子”方式不解决问题，必须有机制的突破。应当参照城市污水处理的改革思路，按照“谁污染谁治理”的原则，实行“谁污染谁付费”的机制，推行工业污染治理或预处理的社会化、市场化、专业化运作。通过招标投标等竞争方式，选择工业废水处理设施的运行者。严格监管，对处理不达标或偷排偷放者，加大处罚力度，直至取消运营资格，逐出市场。
　　根据市场竞争价格，政府部门可试行银行直接划拨的方式，收取企业的污水处理费；在严格监管的前提下，由政府部门或中介机构向治污企业核拨污水处理的费用。

五、建立财政性资金渠道，形成长效投入机制

　　城市污水处理设施，尤其是管网系统的建设，各级政府的财政投入是必要的。目前国债资金的投入，带有临时性、一次性色彩，似乎“过了这一村，就没这一店”。地方政府从上到下心口一致，全力争投资。建设规模偏大、标准偏高的问题普遍，“一步到位”的心态相当严重。这种现象完全靠项目审批很难杜绝。
　　要充分认识城镇污水设施建设的长期性、综合性和艰巨性，尊重科学，遵守基本建设程序，不能搞运动式、大跃进。中央政府和地方政府财政资金的投入要制度化，形成严格考核和有效激励的长效机制，按照城市建设的客观要求，持续支持城市污水处理设施分期建设和管网系统的不断完善，防止不切实际地扩大规模，过分超前，造成新的浪费。