城市环境基础设施领域中公共部门与私人部门伙伴关系（PPP）:国际经验及对中国的借鉴性

常杪、Mushtaq Ahmed Memon、井村秀文

1. 引言

　　在许多亚洲城市中，特别是中国的城市，城市环境基础设施的发展，如污水管网、污水处理设施以及废物管理设施不能满足城市发展的需求，从而造成了严重的城市环境污染问题，影响了亚洲国家的可持续发展。目前全球有10亿人无法饮用清净水，同时有24亿人生活居所的卫生条件恶劣。可持续发展世界首脑会议和联合国“千年开发目标”(UN MDGs）已制定出在2015年之前消减一半上述人口的目标。在亚洲，目前的供水和污水处理率仅分别为50%和20%，许多国家，特别是人口大国中国实现这一目标面临很大困难。但是，资金不足是影响城市环境基础设施发展的主要障碍，短期内如何筹集到必要的资金是巨大的挑战。作者提出引入私人部门参与（PSP：Private Sector Participation）作为融资的一种有效方法，以此来解决资金不足问题，同时对制定建立公共部门与私人部门伙伴关系（PPP：Public-Private Partnerships）的宏观和微观的政策以实现私人部门参与的问题进行了讨论。
　　环境基础设施的必要性在于解决由于环境污染对人体健康带来的危害问题，同时也减少对自然环境的破坏。通常大多数国家都认为城市环境基础设施作为公共物品应由公共部门提供。但是，上世纪九十年代以后，一部分发达国家为了重建千疮百孔的政府财政、提高政府部门效率、改善公共服务的质量，尝试以具有创新性与灵活性的模式－PPP代替固有的政府部门建设运营的模式以促进基础设施建设的进一步发展。在发展中国家，仅靠政府财政难以满足快速发展的城市环境基础设施建设的需求，从而把期待转向私人部门。与此同时，污染者负担原则的贯彻实施促进了收费体系的确立，就可以把环境基础设施界定为准公共物品，增加了私人部门参与的可能性。另外，城市环境基础设施领域的技术革新和循环经济概念的发展， 使垃圾发电、中水回用、废弃物回收再利用得以实现，在各级政府的政策引导下促使这一领域发展成为可以获取一定经济效益的新兴产业。同时，在经济快速发展地区，市民的经济承受能力及对生活条件要求的提高，也促使了私人部门介入这一领域。
　　本文首先分析了阻碍亚洲国家发展城市环境基础设施的颈瓶, 指出私人部门参与对城市环境基础设施发展在增加建设资金和提高效率上的必要性。其次介绍了亚洲各国以及一些发达国家开展PPP的情况,并从项目设计、项目成果与经验等方面对4个案例进行了详细分析，明确了PPP机制及各主要主体的最佳责任分配，以及在不同经济发展阶段开发城市环境基础设施的PPP的类型, 详述了在快速经济发展阶段建设与运营管理设施时有效PPP项目模式。本文还研究了在制度安排、融资手段和管理能力建设等方面发展PPP的政策框架。同时重点讨论了促进PPP有效实施的重要政策——定价规则和收费，和风险管理重要措施——合同安排。这些政策可通过借鉴过去经验予以完善。

2. 阻碍城市环境基础设施发展的颈瓶

　　公共部门在城市环境基础设施建设和运营管理方面一直面临众多问题。这些问题包括建设资金不足、运营管理高成本及低回收所带来的运营效率低下、人力和技术资源有限以及官僚主义和来自行政体制的影响等。
2.1 政府财政短缺
　　发展中国家城市环境基础设施建设最大的挑战就是资金不足。城市环境基础设施作为公共事业，大部分的建设成本来自政府财政（税收）。城市环境基础设施建设初期往往需要巨额投资，并且工程庞大，回收期长，由于政府财政能力尚低，因此即使项目回报率合理，很难提供足够的资金支持这些设施的建设以满足需求。此外，由于污水和垃圾处理收费体系还不健全，依靠收费制度也难以偿还建设投资成本。在城市环境基础设施发展期，尽管已有了建设计划，但是由于政府财政能力尚低，其建设重点往往还是放在经济基础设施建设上，环保工作的重点是工业污染治理而不是城市生活污染治理。发行国债是城市环境基础设施建设常用的融资手段，但是由于项目经济效益较低、资金使用效率低等问题存在难以偿还的风险。尽管地方政府面临巨大的城市环境基础设施建设的需求, 但是由于他们的财政能力太低, 同时在大多情况下没有自主的融资权限, 如发行地方债券，因此很难筹集到足够的资金。目前大多数发展中国家的城市基础设施建设仍以依靠政府开发援助项目和国际开发金融组织为主。在这一背景下，在PPP机制下引入私人部门投资就成为可行的政策选择之一。
2.2 公共部门运营效率低下
　　第二个问题是运营效率低下。大多数公共部门设施运营都存在亏损，造成亏损的两个主要因素一是单位生产的运营和维护成本较高，这是由于人力或其它资源的效率低、腐败、技术落后以及投入-产出比很高等原因造成的。二是成本回收难，其主要原因缺乏应用投入产出管理原则的意识，导致收费不到位。从根本上看，运营效率低下的关键是缺乏合理的管理体制和市场机制。引入公共-私人伙伴关系可以提高运营效率，减少成本，改善收费状况。
2.3 有限的人力和资本资源
　　第三个主要问题是人力和资本资源。与中央和省级部门相比，市级部门可利用的资源非常有限。市级部门中有资格胜任的人员少，技术能力也比较低。管理像供水和污水处理这样的复杂工程时，常常出现人力资源不足与市政部门职员太多负担过重等问题。
2.4 官僚主义和来自行政体制的影响
　　官僚主义和行政干扰也是一个重要问题，这引发了关于分权的讨论(Shah，1998)。市政部门的官员也可能隶属省级和中央政府，因此他们在市政部门或其它部门之间的调动可能导致他们的责任心降低。在大多数发展中国家，行政体制变动和管理层的变迁往往使得许多项目和计划无果而终。PPP可少受来自官僚主义和行政部门的影响。表1从不同投资主体的角度对不同投资/管理类型的主要问题进行了比较。

　　政府或公共部门应当提供城市环境基础设施服务，同时私人部门也有很大的可能来参与这项工作, 问题在于如何合理地安排公共部门和私人部门之间的角色分配以提供高质量、高效率的服务。表2分析了公共部门和私人部门在发展城市环境基础设施建设中各自的长处和短处。

资料来源：作者

3. 建立公共部门和私人部门伙伴关系的必要性

3.1 扩大建设资金, 提高运营效率
　　根据经济的长期发展趋势，公共部门及私人部门的资金实力都会逐步加强得以壮大。为此，政府部门需要预测经济发展趋势制定长期的投融资计划。有两种办法可以考虑。其一是在公共部门主导下拓宽融资渠道，从长期发展的角度制定债务偿还计划。不只限于依靠现有税收来投资，建设投资可来自多种融资渠道，如国债和地方债券、外国政府或国际金融组织贷款和政策性融资，本息的偿还必须跟国家的经济发展相吻合。其二是向私人部门开放市场，让它们发挥作用。法国、英国和众多东南亚及拉丁美洲国家已经开展这方面的工作，这种做法一般被称为公共部门与私人部门的伙伴关系（PPP）。在这一体系里，政府部门负责公共事业，同时私人部门也可参与，其融资主要来自于商业银行的贷款、股票市场和企业债券。
　　日本采用了第一种方法，有计划地在全国范围内加速城市环境基础设施的建设，但是在后期由于公共事业规模的无限扩大造成了严重的财政赤字。这种方法的弊病就是容易造成如投资效率不高等“政府失灵”的问题。考虑到这种政府失灵的不利政策效果，对于亚洲发展中国家来说，私人部门参与有可能成为一种更为有效又实际的办法。在PPP的框架下，政府通过向建设设施的私人部门支付处理费的方式实现长期分期付款，可以确切掌握全项目周期 (建设，一段时期的运营) 的支出，平均年度支付额度，偿还计划可根据政府的财政能力来制定。政府通过把巨额建设资金的融资问题交给私人部门来解决从而解决了目前的财力不足的问题 (图1)。即使尚处于经济发展初期，财政能力仍较弱的情况下，也能根据今后的经济发展开始建设城市环境基础设施。
　　另外，由于私人部门是以投入产出来计算其收益，与公共部门相比效率的提高是有望实现的。为此PPP不仅能解决政府财政困难的问题，同时通过引进由私人部门带来的管理和技术资源可提高运营管理效率。在澳门、马尼拉、上海等一些亚洲城市，私人部门已经开始参与城市供水与污水处理领域。通过案例研究可以看到由私人部门的参与所带来的新技术和人才使这些项目与低效的公共部门运作的项目存在显著的差异。如私人部门参与的设施项目引进了计算机监控和数据收集(SCADA)系统和高性能的水表，及同时接受过财务管理教育与技术开发、改进教育的专业人才。通过PPP的体制可以使私人部门的长处更好地弥补公共部门的短处，有效解决有限的人力和其他资源问题，并通过公平的招投标解决官僚主义和政治干扰的问题。

　　简言之，PPP旨在减轻政府的负担并把原来由政府部门负责的公共服务设施的设计、建设、运营以及融资的责任转给私人部门，充分考虑到私人部门在项目各阶段所要面临的风险，通过签订合同并履行合同里所规定的义务，提高政府部门的效率和公共服务的质量。
3.2 其他政策效果
　　由于收费是实施PPP的重要条件，因此PPP需要在设施建设初期就建立完善的收费体系。合理的收费体系通过价格机制在经济发展初期阶段就鼓励节水、减少垃圾废弃的行为，有效地促进有益于环境的消费模式的形成，有利于可持续发展。
　　另外，城市环境基础设施的市场需求将会带动环保技术和环保产业的迅猛发展，成为推动亚洲发展中国家经济发展的主要产业之一。
　　为此，许多国际机构和国际金融组织就PPP有下述论点：　
　　联合国开发计划署(UNDP)：PPP 是在公共部门和私人部门的合作体制下, 吸取各自的长处，集中建设与运营管理城市环境基础设施的财源、经验以及专业知识的有效手段 (UNDP 2002)。
　　世界银行(WB)：为了提高基础设施服务的效率、脱贫，PPP在扩大面向贫困地区的服务，减轻政府部门财政预算负担是有效的。公共部门和私人部门的合作伙伴关系的建立应作为重点的援助战略得以实施(World Bank 2003)。
　　亚洲开发银行(ADB)：PPP是有效利用经济活动的机会和改善贫困不可欠缺的手段。同时也是达到公共部门和私人部门共同实现各自目标的手段，应作为向亚太地区引进更多私人部门投资的方法 (ADB 2002)。
　　经济合作与发展组织(OECD)：PPP通过充分利用私人部门的商业和技术知识与经验，可以实现高效、低价格的城市环境基础设施建设与服务，缓解政府部门的财政紧张(OECD 2000)。

4.城市环境基础设施领域开展公共部门与私人部门伙伴关系的国际经验

　　为了提高环保设施服务领域PPP的实施效果, 需要制定实施宏观和微观政策。在回顾总结城市环境基础设施领域开展PPP的国际经验的基础上, 我们明确了有关宏观和微观政策并提出我们的政策建议。
4.1各国在城市环境基础设施领域开展PPP的情况回顾
　　引进PPP体制是出自不同的政策目的。发达国家像英国、日本是从体制革新、提高设施的建设和运营效率来减轻政府的财政负担。在东亚的许多国家要建设新的基础设施，大多数情况下引进PPP是为了利用私人部门参与所带来的资本。这些国家引进市场机制，并进一步制定了有关法规与政策（表3），但是目前环境基础设施领域的项目还不多, 供水领域的项目要多于污水和垃圾处理项目。

资料来源：常杪、任勇与井村秀文，2001。

　　法国在经济发展还不足、政府财政能力较弱的情况下，通过私人部门参与较早就开始建设城市环境基础设施的例子之一。法国的模式提供了在发展城市环境基础设施过程中公共部门与私人部门的各种关系的演变的例证。对于发展中国家在实施PPP时，管理职责、法规的转变，地方政府能力建设，定价，成本回收分析和财政体系安排等方面具有很好的借鉴意义。
　　各个发达国家在发展城市环境基础设施的过程中都经历了“政府失灵”和“市场失灵”，最终根据政府的财力，经济发展、财政潜力，私人部门的技术水平，银行系统的融资能力、引进外资政策等具体情况选择了最为可行的模式。发达国家的经验对于发展中国家考虑政府与私人部门的合理的角色安排时将起到借鉴作用。政府部门主导作用是在全国范围内有计划地、协调地开展建设，所以PPP应在政府的计划下开展, 在设施建设与运营管理中综合政府部门与私人部门在咨询、技术、资金和法规制度等方面的各自的长处。
4.2 城市水管理中开展PPP项目的国际经验
　　这一部分讨论了一些国家在城市上水、污水管理领域里开展PPP项目的具体情况，并总结了这些项目的经验，及对未来的其它项目的借鉴意义。主要数据源于实地调查和亚洲发展银行、Nickson (2001a)和 Nickson (2001b)的研究。
4.2.1　 菲律宾马尼拉的城市水管理和污水排放系统（MWSS）
　　（1）背景
　　菲律宾马尼拉的城市水管理和污水排放系统（MWSS）建于1878年，覆盖面积近马尼拉地铁规模的3倍，包括马尼拉地铁覆盖的6个城市和31个自治市，加上Rizal 和 Cavite 省的一部分，专栏1列示了1995年的统计数据。

　　水的供给依靠流域和蓄水，人口的快速增长及生活条件的改善使可用的水资源日趋紧张。由于设施服务覆盖范围小、服务水平较低、亏损较大、管理不善、缺乏投资、收费不足以及分配政策等原因，MWSS正面临严峻的考验。在私人部门参与基础设施建设的早期，政府改革了水利部门的法律和激励机制，出台了两个重要的法案：允许私人部门参与到公共活动中的BOT 法律 (1993)和为解决供水不断出现的危机而颁布的水危机法案 (1995)，为MWSS和地方水利设备管理局的私有化做准备。
　　世行和财政部通过研究引入PSP(Private Sector Participation)方法来解决困扰供水部门的效率低下问题。在这个研究基础上，国家经济和发展委员会于1995年采纳了董事会决议，鼓励在地方水行政区域引入商业激励和私人管理，激励地方政府改善水供给，制定水的经济价格，水资源实行经济配置原则，创新地方供水项目，提高私人部门的参与程度。
　　同年，政府决定开展可行性研究，制定了私有化的形式、内容、程序及指南等，分两个阶段实施。第一阶段历时8个月，形成一个清晰的私有化计划。投标的基础是水的收费标准，标书限定了合同义务，包括服务覆盖范围、水质和投资等。第二阶段具体实施私有化。
　　法国政府为私有化程序的研究提供了100万美元的技术援助。国际金融公司（IFC）为特许经营和资产出售的方案选择做首席顾问。私有化项目最终的交易成本是580万美元。咨询顾问费是380万美元，附加费是100万美元，这个附加费是在私有化完成后由中标者支付给IFC。这种财务安排意味着MWSS无需从自己的预算中支付任何资金。这个案例中附加费的存在可能是马尼拉项目相对迅速和成功的原因之一。这种激励在世行和亚行的技术援助中是没有的。这种费用的效果是使各方都达到了预定目标。
　　（2）私有化过程
　　研究建议在供水服务中实行完全的私有化。整个服务区域分成东部和西部两部分，MWSS保持固定资产的所有权不变，运营和管理设施转移给特许经营者。这些特许经营者将负责未来水资源发展、处理、分配以及污水排放处理系统设备的投资。这项研究为每个合资企业草拟了25年的特许经营协议，两个合资企业（东部有450万人口，为其中71%的人口服务；西部630万人口，为其中63%的人口服务）都有权力使用Angat的水源。协议中包括下列内容：
　　· MWSS服务区内的人口享受的全部水服务在10年内不能提高水的收费标准，同时24小时服务要达到WHO标准。
　　· 漏交水费比例在第一个10年中从56%下降到32%。
　　· 三分之一的服务面积面向最贫困的人群，这些人负担不起自来水。
　　· 在25年特许经营期间，污水处理率要达到80%。
　　· 在25年特许经营期间，约75亿美元应投资到改善供水和污水处理系统。

　　每个投标团体必须符合下列规定：
　　· 菲律宾股权至少占60%。
　　· 只有当地赞助商才能拥有至少20%的股份，其它菲律宾实体的股份不能超过当地赞助商拥有股份的一半。
　　· 10%的股份可由MWSS的雇员持有。
　　· 外国股权最多占 40%。
　　· 仅有一个外国运营商可以拥有投标社团20%的股份。

　　特许经营者必须是菲律宾的公司，水设施由菲律宾人管理和运营。地方所有权中最小有60%的比例被分割，10%给雇员，20-30%给主要赞助商，20%给其他地方投资者。外国投资者至少占公司20%的股份。
　　在MWSS内设立一个监督机构用来制定具体的目标和和监督收费的实施，同时通过一个透明的招标程序选择特许经营者。研究还建议保护MWSS雇员防止其失业。最后，招标团可以同时对两个特许经营对象投标，但只能中一个标。详细的文件在投标开始前应散发周知，文件内容包括：
　　资产和负债：长期负债由MWSS保留，享受服务者应付费给MWSS。
　　调整收费：在第一个10年内，特许经营者不能调整收费标准，除非发生通货膨胀。这些调整必须得到政府的批准。上游的水厂由特许经营者经营和融资。
　　在一些特殊情况下，价格可有一定程度的调整（如1998年，当时比索贬值，而且由于厄尔尼诺效应，批量供水减少了30%）。
　　资本的分配：由于考虑到西部地区的收费可能会较少，因此90%分配给西部的特许经营者。这增加了西部特许经营者的外汇风险。
　　私有化的主要阶段包括：市场调查、战略报告、信息备忘录、文件准备、资格审查、预谈判、投标、评估和授予合同等。从1996年4月开始制定计划，1997年2月结束。但是实际上到1997年4月才结束。
　　投标过程是根据密封的技术和财务两个建议书进行的。技术建议书在现场打开宣读，而财务建议书在15天后才打开。投标包括合同履行保证——西部是12亿美元，东部是8000万美元。投标是根据现有的收费每立方米8.78比索为起投价，最低价最后由Ayala公司提出——东部为2.32 比索，西部为2.51比索。但是按预定方案一个竞标者只能获得一个特许经营权，最后Benpres公司获得了西部地区的特许经营权。
　　（3） 经验教训
　　有一些好的经验，可借鉴用来改善未来的项目：
　　· 私有化过程非常成功。
　　· 由于货币贬值50%，投标规则导致了额外费用。因此，重新定基数（每5年在固定日期重新确定收费标准）是重新协商收费标准的一个较好的方法。
　　· 内部协商不是解决问题的好办法，需要仲裁。
　　· 根据预先决定的收费标准设立适当的特许经营费（每个最高特许经营费将获胜），投标标准是一个好的选择。
　　· 马尼拉没有大量的水权交易；稳步解决长期和复杂的问题比冒进和踏步不前要好。
　　· 管理机构必须到位。尽管管理机构没到位，特许经营者和MWSS的效率还是值得表扬的。
　　· 可靠的高水平的建议及良好的公共关系，IFC做得很好，并且有一些有资格的公司投标。
　　· 以收费标准作为中标的决定性因素有时并无益于实现目标，因为太低的收费可能对特许经营者在今后的工作中缺乏激励作用。
　　4.2.2　 中国澳门的供水特许经营 (MWSC)
　　（1）背景
　　中国澳门面积约为21平方公里，人口42.5万人，1994年人均收入达到16184美元。作为特别行政区保留自己的政治和法律制度。从1905年起，澳门的供水就实行了私人部门参与，从1936年到1982年，供水是由Ho In先生拥有和管理的。但是这个系统在一定程度上存在着问题：
　　· 水质变坏，高度盐渍化和混浊。原因是从珠江东部支流来的水源水质差，仅一个水厂处于超负荷运转，缺乏科学管理和技术的状态。
　　· 由于供水紧张，一些地区只能晚上才能接到水。
　　· 未被计算的水很多，供水设施处于亏损运行状态。
　　（2）特许经营权的授予
　　一家中国香港公司——新世界发展公司在1982年成为澳门供水公司的运营商，通常被称为Sociedad de Abastecimento de Aguas de Macau (SAAM)。政府允诺收费不会增加。新世界公司通过替换仪表、改善设备管理和改进财务制度等增加了收入。亏损从1982年的43.3%下降到1984年的24.5%。1984年政府和新世界公司请苏伊士利昂水务集团(Lyonnaise des Eaux)帮助改善水质。通过谈判，于1985年签署了特许经营合同，运营期为25年，到2010年结束。SAAM被重组，85%是由中法合资公司共同拥有，包括苏伊士利昂水务集团和新世界公司。还有15%的股份由老的供水公司的股东拥有，中法合资公司负责运营。在这个25年的合同中，政府和SAAM之间正式的法律关系如下：
　　· 在总供水收入中每年付给政府租金和销售税
　　· 要改善供给的水质，达到欧盟的标准
　　· 供应的水量必须满足一个确定的水平
　　· 根据消费量统一制定收费标准（政府享受一定折扣，消防用水是免费的）
　　· 根据运营成本修改收费标准
　　· 详细的规章规定设施与消费者之间的关系，规章规定到交费期后45天没有付水费将被断水，重新接水要重新交纳一定费用。
　　· 政府委派代表作为SAAM的标准制定者
　　· 向政府代表提交年度和5年投资计划报批
　　· 争议解决程序
　　· 股东资金占净固定资产的份额有确定的比例
　　· 早期通过调整收费重整SAAM资产
　　· 适用澳门（中国）一般公司税收法
　　· 禁止SAAM在包括中国再内的其它国家投资
　　· 特许合同延续由双方协商决定
　　· 在特许经营的终止期，协议资产过渡转移
　　（3）私有化过程
　　在特许经营合同中，投资计划要提交给政府。据此，SAAM公司每年投资约4-5千万澳元用于扩大和改善水的供给。这些投资主要来自于国内金融市场的贷款。这个合同也包括开发新的水源地，最合适的水源是位于中国大陆西河的一个河口。但是，由于地理上的限制，公司需要和第三方建立关系以提供新的水源。于是，成立了澳门供水公司（WSMC），产权100%归中国所有，向澳门和附近的珠海供水。SAAM和WSMC通过提供贷款及技术和管理专家相互建立了紧密的联系。两个公司的协议明确规定，对未处理水的收费只能随零售水的收费增加而增加。除了这些以外，SAAM还进行了下面一些投资：
　　· 更新和扩大水处理工厂
　　· 更换主要管道
　　· 建设水库和后氯化处理站
　　· 渗漏监测和相关投资
　　· 引进计算机自动监控和收集数据系统
　　· 引进自动的水生产控制系统
　　· 更新和更换仪表
　　· 建设新的总部办公室、设备齐全的实验室
　　（4） 收费规定
　　在澳门，水费多年一直没变，并没有完全反映供水的成本。因此政府从1980到1985年间两次提高收费标准，从1980年的每立方1.80澳元提高到1983年的 2.30澳元，又提高到1985年的2.5澳元。特许经营合同规定对所有消费者实行统一的收费标准。为控制垄断价格和利润，可以采取许多方法如规定回报率、成本加价等。但是这个合同没有规定最小的回报率，只是用了一个成本加价的方法。根据原水取水成本、能源、劳动力成本以及特定的修理和维护成本，每年调整水费。然而年度调整并没有引起水费的全面增长。因此，SAAM实行的水费增长得较慢，在市民的承受范围之内。这样既获得了合理的利润，又维护了和政府以及消费者的良好关系。
　　（5） 成果
　　对于各方来说，这是一个双赢的局面。在合同签署3年后水质达到了欧盟标准。现在每个人在一天24个小时内都能享用良好水质的饮用水，而且水压稳定正常。在1982年到1998年之间，水的需求增加了两倍， 处理能力超过最大日需水量的20%。渗漏造成的亏损从1982年的40.3% 下降到了1985年的 20.2% 。现在渗漏的比例大概在11%到13.8% 之间，经营者认为，渗漏主要发生在消费者之间的连接处。到1998年5月，SAAM公司已有员工250人。生产率和年度营业额增长了68%，但是净利润从1986年占营业额的24%下降1996年的14%。因此减少运营成本是一个关键问题。图2列示了一些成果：

　　资料来源：亚洲发展银行(2000)， 发展最佳模式促进私人部门对基础设施的投资，马尼拉。

　　（6） 经验
　　私有化本身并不能确保事业的成功，还需要有合格的特许经营者、足够的资本、当地的经验、高技术水平和严格的规章制度，特别是与收费制度等结合起来运用才是保证事业成功的前提。
　　保证特许经营合同应用中的灵活性是成功的重要因素之一，如有时对需求的预测很难估计准确。
　　以成本为制定收费基准的规则可能会忽略由规模经济带来的潜在的成本节约。对于所有消费者采取单一的收费对于使用资源并不一定是可行的或有效率的。
　　促进供水和经济增长双赢。
　　高质和丰富的水源有助于成功。因此上游的经济活动增长可能会破坏资源，其风险可由一个权威机构通过经济手段来解决。
　　4.2.3　 柔佛州水公司 (JWC), Johor Bahru, 马来西亚
　　（1） 背景
　　马来西亚是一个联邦制国家，供水是按照州政府的行政区域划分的，但是宪法规定污水处理是由联邦政府负责。。1994年2月，根据公司法，供水改为公司管理。Johor Bahru是柔佛州的一个南部城市，柔佛州水公司（JWC）负责供水。州政府拥有公司100%的股权。公司由董事会管理，董事会由州政府官员组成，除三项决策外，具有完全的自主权。这三项决策是同新加坡的供水合同，Malaaca供水合同以及两个为JWC提供处理过的水的供水合同。JWC执行这些合同，在没有得到联邦政府的批准时不能随意更改。JWC作为一个公司制企业可以从非政府渠道筹集资金，在公司成立的前5年不能解雇员工。在公司体制下，通常要求提高收费。现在的收费标准是1991年制定的，尽管成本、供给限制、地区间需求不同，但是这个收费制度统一适用于整个柔佛州。这些收费标准列示于表4中。

　　1995年，Johor Bahru的居民月平均消费水量为32.3立方米，一个家庭月平均水费为7.39美元，电费平均为15.57美元。马来西亚年人均GDP为 RM10,570，年人均水费为 RM224，约占人均GDP的 2% 。对水的需求增长主要是由于人口增加和经济增长。1991年JWC所做的一项研究表明，必须建立大量供水设施，否则将很快面临水短缺问题，但是联邦政府没有提供资金进行建设。因此，州和联邦政府决定在Johor Bahru的供水上尝试PSP模式。
　　（2） 私有化过程
　　马来西亚的法律主要依据英国法规体系。外国在马来西亚的投资需得到州相关部门的批准。任何商业/工业采购通常要通过马来西亚的公司进行。这家公司员工中马来西亚的公民比例不得低于70%，其中30%是马来西亚本土人。购买不动产（非工业产品）还要得到州政府的其它批准，因为在这样的交易中，有关的州政府部门是作为独立实体来运作的。
　　对Johor Bahru的供水的投标文件于1991年8月签署，3个由地方和跨国公司组成的投标实体通过了资格预审。标书于1991年12月递交，到1992年6月底，柔佛州和一个合资公司签订了为期20年的特许经营合同。
　　这个合资公司由Kembangan Dinamik (一个多元化的本土公司，占49%的股份)和 Pilecon Engineering Berhad (一个马来西亚的公共工程和建设公司和Lyonnaise des Eaux)组成，后两个公司占 51%的股份。这个合资公司负责对Strategi Tegas的运行、改造和管理。这个公司雇用了85个员工，包括一名外籍总经理。BOOT/ROT 合同的目的是确保对Johor Bahru饮用水的供应，具体措施有：
　　· 运行和维护现有的设备（包括集水区、水塔入口、处理厂、泵站、管道和水库）。
　　· 改造现有的设备，使其现代化。
　　· 对于新设备进行融资、设计、建设和运行。
　　· 在合同终止期向柔佛州转交所有资产。
　　· 供水的品质应达到世界卫生组织标准。
　　· 批量水的供应可在需求曲线上下10%的范围内浮动，这个曲线由JWC的顾问提供。
　　· Johor州政府每周进行水质监测，检查是否符合水质标准。如果水质不符合特定标准则要进行处罚。
　　· JWC支付：（1）根据特许经营的固定成本确定的每月固定支付；（2）根据需求规模的增加确定的批量供水的可变率。
　　· 修改收费标准。收费每年调整一次，调整主要依据通货膨胀、耗能、化学药剂消耗品和劳工的成本。根据通货膨胀率，固定的每月付费标准每年进行调整，最低可以增长4%。在特许经营的前5年，收费增长最大不超过5%，到2001年不超过6%，最后10年不超过7%。
　　· 仲裁条款。
　　· 对于延期支付的处罚。
　　· 10年后可以重新谈判合同条款。
　　（3）融资机制
　　马来西亚有良好的金融市场，这可以从合同中反映出来，合同中都是用马来西亚货币单位结算的。

　　在合同签订的3个月内，马来西亚公共银行就提供了为期10年包括两个阶段投资的贷款。Permata Merchant银行作为保险商提供了银行担保。专栏3提供了1992年以美元为单位计算的具体的财务数据。
　　BOOT/ROT合同中批量供水的投资额为2.84亿美元，分摊到3个阶段实施；

　　阶段1：从1992年中期到1993年：
　　- 扩大Sundai Layang 处理厂的规模，在现有的日处理能力 182000立方米/天的基础上新增 136000 立方米/天的处理能力。
　　- 建设一个新的入口或泵站从Sundai Johor 提取17000立方米/天未经处理的水到Layang上游蓄水池。
　　- 在Sundai Johor和 Layang上游蓄水池之间建设一条25公里的输送未经处理的水的管道
　　- 在泄洪道利用有关设备扩大Layang上游蓄水池的存贮量。
　　- Sungai Layang 生产设备与运营控制系统的现代化。.

　　阶段2：从1994年到1995年
　　- 在Sungai Johor的一个新的处理厂的第一阶段建设。
　　- 为Sungai Johor 处理厂修建未经处理的和处理过的水的输送管道。
　　- 修建两个蓄水池。

　　当Johor Bahru 的用水量达到合同规定的水平时，开始实施项目第三阶段：
　　- Sungai Johor 处理厂第二阶段建设。
　　- 修建辅助管道。
　　- 修建 Jengelli大坝，但是要根据实际情况重新计划。

　　（4） 成果
　　项目实施之后，Johor Bahru城市的批量水供应的质量和数量都有了大幅提高。在合同签订后的30个月内，批量水的供应能力就提高了75%。这个能力很好地支持了人口增长的需要和经济活动。尽管供应批量水的成本有所增加，但是从1991年至今，JWC没有增加收费。这意味着零售水费和批发水费之间的差距正在扩大，这个差额是由JWC支付的。这减少了JWC的利润，现在JWC授予了第三方一个效益合同以减少渗漏或未付费的水。当未付费的水削减到不足20%时才付费。1995年这个比例是21%，而这个州的其它地区则是29%。
　　这里没有与因干旱引起的水短缺有关的需求问题，因为批量水的供应能力足以满足需求，但是这在未来将是一个艰巨的任务。因此应该在批发水费和零售水费之间建立联系。这也可以提高批量水供应商从零售消费者的角度出发参与需求管理的潜力。
　　（5） 经验
　　可靠的批量水供应是支持人口和经济增长的基础。由于公共资金有限，BOT/ROT 可能成为好的模式。
　　批量水供应的合同比零售或分配更容易达成，因为风险更容易识别而且更低。因此与零售网络相比，私人部门能够较为容易地管理批量水的供应系统。
　　应该在批量水供应和零售水供应的税收之间建立直接的联系。否则，可能会导致公司的破产。因此关于零售水的低税收的政治决策应该透明而且只适用于短期。
　　零售服务的私有化能够为特许经营者提供直接的激励使其更减少渗漏而产生的未核算的水。零售特许经营者适当的税收也能够为消费者节水提供激励。
　　私人部门能够进行需求管理从而使稀缺的资源达到最优配置。

4.2.4　 哥伦比亚喀他纳赫的水和卫生服务
　　（1） 背景
　　哥伦比亚是一个具有三级政府的中央集权制国家，包括中央、各部委部门和市政当局。从1886年起差不多一个多世纪以来，哥伦比亚有32个部门和1080个市，最近哥伦比亚正在进行分权改革，尝试实行二元体制。1986年，哥伦比亚在市级政府开始采取市长直接选举、地方公民投票、加强地方财政、管理分权、民众参与市政事务等改革措施。喀他赫纳是玻利瓦尔省最大的城市和首府，沿袭着传统的政治体制。
　　2000年，喀他赫纳市人口大约85万人，财政预算为1.77亿美元，人均支出208美元，由于整个国家经济形势恶化、收入分配极不平等——基尼系数达到了0.57（1996）、贫困加剧，喀他赫纳市面临投资匮乏的状况。贫困和公共部门投资不足导致城市基础设施条件每况愈下。由于这些基础设施服务已经转交给地方政府负责，因此资金实行分权制可以使市政当局能够支持自己的基础设施服务。从1995年开始，中央政府对水和卫生服务逐渐重视起来，通过改善饮用水水质、减少渗漏以及引入环境保护措施，耗资14亿美元，使供水服务覆盖率达到90%，卫生服务覆盖率达到77%。
　　（2） 私有化过程
　　1991年的宪法强调了公共服务高效的重要性，1994年制定了一个新的法律，明确了提高计划、协调和监督效率的准则。在制度改革过程中，政府引入了市场机制，鼓励私人资本和技术发挥重要作用。1994年142号法令第69款规定，将水和卫生、电力、天然气和电信部门的法规管理体制进行分离。因此在经济发展部下成立一个半自治的管理机构，通过引入PSP模式以促进竞争、鼓励投资、阻止垄断权力的滥用，从而确保合理的收费、良好的水质以及足够的覆盖率。
　　而且，142号法令第76款也规定，设立公共服务监督机构（SSP），通过市政权威部门来监督被委托提供基础服务的公司的日常运营。对于水和卫生服务而言，它的重要作用在于确保供水与污水处理立法机构（CRA）的决策能够得到有效的应用，检查公司财务的管理，受理消费者的投诉。公共服务监督机构有权在公司违反合同时对其进行处罚。
　　私有化工作重点是创立私人和公共部门的合资企业以实现既加强政府能力又鼓励PSP的双重政策目标。在合资企业中，争论的主要问题是市政当局应该在较为传统的特许经营合同下保留资产的所有权。作为合资企业中的主要股东，市政当局在经营上有动机去提高设备的运营效率。另一方面，对于政治上争论的问题是，作为合资企业中的主要股东，市政当局具有优势去监督和控制私人合作者的活动。这与传统的特许经营截然不同，传统的特许经营是公共部门完全让特许经营者对日常的运行进行控制。而且通过公共和私人部门的这些合资安排，谴责“完全出售”给私人部门的工会也无从批评。
　　（3） PSP模式
　　喀他赫纳是在电力和机场实行PSP模式的第一个城市，也是通过合资公司AGUACAR在水和卫生服务中引入公共—私人伙伴关系的第一个城市。市政当局拥有50%的股份（300000股），Aguas de Barcelona(AGBAR)拥有45.9%的股份（275，478），其他私人投资者拥有4%的股份（24522）。它们之间签订了为期26年的特许经营合同，运营和维护这些设施，随后，AGUACAR和 AGBAR签署了一个管理合同。合同最紧迫的目标是改善财务状况，通过吸引必要的私人部门的技术力量来提高效率。
　　但是主要的问题是如何能够确保从国际金融机构获取资金对正在恶化的系统进行改建和扩建。根据1995年与AGUACAR签订的合同，AGBAR只负责对系统的管理；1998年，市政当局又授权了一个独立的合同，由AGBAR负责世行和美洲洲际发展银行融资的主要投资计划。这是一个复杂的合同，其中私人部门不得不履行像法国式特许经营合同中的职责，但是能够规避一些内在的金融风险。
　　根据AGUACAR提供的数据，供水服务的覆盖率从1995年的73%提高到1999年的90%；同时期，卫生服务覆盖率从55%增加到75%。但是世行认为仍有三分之一的贫困社区缺乏日常生活用水和基本的卫生服务。这个矛盾是由AGUACAR的边界问题产生的，上述大多数贫困社区并不在城市法定的边界内。
　　（4）收费体系
　　数据清楚地表明，合资公司经营绩效良好，但是欠款问题日益严重。这是由两方面原因造成的。一是人们普遍认为水是免费的；另一个是收费体系的原因。尽管收费体系倾向于照顾贫困人口以提高效率和公平，但是会打击较富裕的消费者付费的积极性，他们不得不支付超过经济成本的费用对贫困社区进行补贴。
　　在理论上，收费是为了创造足够的资金来弥补运营和投资成本，另一方面，也应该以“共同基金”的形式提供补贴。市政当局通过调查，根据房屋建筑的性质将行政区内的家庭分为6个等级。1994年立法规定，第4级房屋的所有者应该支付经济成本（弥补运营成本和资本成本），4级以下的消费者应该得到补贴，而4级以上的消费者应该支付得更多用来补贴。
　　（5）成果
　　无论从市政当局还是从消费者的角度，都对目前的情况比较满意。从劳动生产率、渗漏率、服务可靠性、水质以及消费者的关注程度看，自1995年以来，系统的效率得到显著改善。减少市政当局的财政负担，并达到了通过PSP改善技术能力的目标。而且，通过国际金融机构的支持来改建和扩建现有系统的主要目标也实现了。所有这些都是通过合资公司完成的，并没有把所有权转移给私人部门，也避免了工会的责难。
　　（6）经验
　　从富裕社区向贫困社区的交叉补贴可能会导致逃避付费和欠账。因此交叉补贴可以在其它税种如收入税和财产税，以透明的方式实现补贴，可避免效率低下。
　　服务覆盖率目标应分解成短期目标，明确规定以防拖延。
　　从合同的角度看，市政当局的边界不足以覆盖所有的城市居民，因为许多贫困居民生活在贫民窟中。因此应增加合同中的条款从而覆盖所有的社区。
　　喀他赫纳模式对于避免政治家和工会的干扰是很好的策略。但是长期看可能会有些麻烦，早期的欠费不交就体现了这一点。因此，为了使这些项目更加有效率、可持续地发展，应逐渐向规范的特许经营合同过渡，使特许经营者负担适当的风险，在所有权和管理方面不受束缚。
4.3 亚洲城市水管理中发展PPP的前景
　　在亚洲，与电力和交通部门相比，城市水部门中的公共—私人伙伴关系案例较少。电力部门中已有39个特许经营项目，涉及资金275.44亿美元；交通部门则有38个特许经营项目，涉及资金340.55亿美元(Kwak，2002)。在水利部门中有10个特许经营项目，涉及资金66.17亿美元。这主要由于水是不同于电力和交通的公共物品，因为水是一种基本需求，在历史上被认为是天赐之物。但是近期的研究(Altaf et al. 1993, Memon and Matsuoka 2001)表明，人们愿意为可靠的服务付费，这样的服务为引入公共—私人伙伴关系创造了条件，前面提到的三个亚洲案例研究证明了这一点。
　　除了要解决公共资金短缺及运营效率低的基本问题外，建立公共—私人部门的伙伴关系，也是强有力的国际和一些地方金融市场支持下的产业全球化的发展的主要推动力。当地合作者的股份正在逐渐取代外国合作者的股份，这主要是由于政府政策鼓励扶持地方产业，同时将国外技术和投资控制在一定的水平上。在不同领域之间，国际投资的比例是不同的。交通部门中地方的股份最高，因为交通部门主要需要地方材料和劳力，而电力部门中国际投资的比例最高，因为电力部门需要技术含量高的设备和专家。供水、污水处理部门恰好介于两者之间，批量水供应项目与污水处理项目由于需要高技术、设备而倾向于国际投资，配送管道系统由于需要的技术含量不高而更倾向于地方投资。
　　电力和交通部门中引入PPP相对较早，而且项目数量也比较多，因此供水、污水处理部门可以从中学习到许多经验。Kwak (2002)总结了如下一些经验：
　　第一，由于特许经营市场的发展，澳大利亚和香港的特许经营项目开展得比较成功。在澳大利亚，绝大多数特许经营项目是由国内公司进行合作以及国内银行进行资助，这样可以减少法律上的复杂性和外汇风险。而在香港，主要是国际合作者、发展商和银行家来促进特许经营项目的发展，相比其它亚洲国家，香港具有成熟的金融市场，国际资本投资者和借款人更有信心使交易更简单、快捷和透明。
　　第二，菲律宾、澳大利亚和香港的特许经营是最成功的，英语是成功的关键因素之一，因为大多数的谈判和文件都是通过英文来进行的。
　　第三，仅有一个特许经营者的项目失败情况较多，单个公司可能没有足够的专家和能力来解决这些问题。通过合资进行的特许经营项目使各方都参加进来，这样能够有效地减轻风险。
　　导致项目出现问题的风险可以归结到9个领域：政治、社会、经济、金融、立法、经营、技术、环境和自然。对于某个国家或地区，依据社会经济、区域政治和金融市场等来识别主要风险是相对比较容易的。

5. 公共部门与私人部门伙伴关系的机制和模式

5.1 PPP机制的开发
　　无论是政府主导体制还是PPP体制最后付款人都是来自市民的收费和税金， 所以政府必须对PPP的作用有正确的认识。建立PPP机制需要实施缓和限制、地方分权等宏观政策，改革现有的管理、设施运营体制，调整各主体的责权利，开发新的资金来源、项目融资方法、合同形式，加强项目风险管理 (表5)。

　　实施PPP项目具有明确的政策目标。为了确保实现预定目标，制定一定的标准来衡量政策实施效果是十分重要的。这里就改善城市环境，提高生活水准、改善贫困问题，解决政府财政困难，提高效率，保证公平性，加强技术革新，政治体制改革，社会参与等方面制定定量和定性指标对PPP项目进行评价(表 6)。这一指标同时可用于制定项目目标。

　　从上表可以看出PPP体制在改善城市环境、解决政府财政困难、提高效率、加快技术革新、扩大社会参与等方面是有利的, 但是在如何保证公平性上有其弱点, 这将是实施PPP体制时需注意的重要因素。
5.2 主要主体的最佳责任分配
　　政府的职责是制定计划、制定环保法规并要严格执法、开放市场加快私人部门参与进程、选择最佳参与方式及适应地方需求的政策、制定价格使其反应真正的价值，制定行为规范准则加强市场建设。政府必须通过了解消费者的需求公布准确信息，共享公开信息、提高公共意识，开展地方政府的能力建设，规定报告义务，从现有财政体系中明确、独立补贴功能，改革体制(收费, 雇用等)，管理政治/政策变更风险(OECD 2000)。
　　私人部门，特别是外资(FDI)是重要的资金来源, 同时还可以通过引进高科技带动环保技术革新推动国内环保产业的发展，通过利用其运营和管理经验改善现有工作方式，促进与国际市场接轨，发挥了重要作用。
　　作为另一个重要的资金来源，ODA和国际金融组织把投资环境基础设施作为其主要领域，为此支持私人部门参与也成为他们新任务之一。UNDP、WB和ADB已经对PPP是发展城市环境基础设施建设并解决贫困问题的一个有效方法达成了共识，并在90年代中期开始就已经开展了在这方面的援助工作。在这些工作中，UNDP的城市环境设施的公共—私人伙伴关系(Public-Private Partnerships for the Urban Environment (PPPUE) ) 是一个有效的援助机制，即支持在地方一级的公共部门和私人部门之间建立新型的伙伴关系。从上述机构的援助政策来看，今后的重点将放在水和垃圾领域有关行政财政体制改革的制度设计和相关宏观和微观政策制定，以及在实施阶段对于被支援国家或地区的地方政府的能力建设上。改善项目融资环境，提供国际经验与信息，项目开发时的咨询与指导，开展研讨会和培训班，开展具体示范项目或商业模式以传播经验将是有效的援助方法。ODA需要由过去单纯的项目援助向帮助自立发展的方向转移，要以受援地区的政策目标为基准, 引导其采取最佳发展模式， 并提供及时有效的经验和技术提高援助的效果。
5.3 PPP模式
　　PPP的项目模式在城市环境基础设施未发展阶段，发展阶段和完善阶段呈现出不同的项目内容和项目特点 (Chang et al 2003)。未发展阶段，在社区范围内有许多小型设施如分散式的污水处理装置, 建立和维修垃圾回收系统，堆肥，垃圾循环再利用，减少垃圾排放等，可作为解决贫困问题的对策加以实施。在这一阶段的PPP项目不需要大规模投资, 在地方政府的有限资源内就可以实施。大多情况下依靠于ODA或非政府组织(NGO)和私人部门的捐助，当然大部分投资还是来自于地方政府和社区的自有资金 (OECD 2001)。在发展阶段, 设施的建设和运营管理是主要工作内容,需要大量的投资。公共部门和私人部门的责任分配，如建设资金、技术、设备和人力资源开发等因素显得愈为重要。在完善阶段，PPP大多作为提高公共事业效率的手段得以实施。本文是以发展阶段的国家和城市为研究对象的。
　　在城市环境基础设施发展阶段的PPP有多样的项目模式并在私人部门所负担的责任、事业风险和利益上讲有不同的项目特征。对这一领域实际采用的PPP项目的模式以及其特征可以整理如下：
　　（1）服务合同、管理合同和租赁合同：政府部门对设施具有所有权，负责投资建设设施，委托私人部门对现有的设施进行运营和管理。其特征是低风险，增强私人部门的作用，促进技术转让和引进先进的管理经验，改进设施管理状况、提高效率；参与这一领域的企业之间的竞争激烈，但并不能带来大规模的私人部门资本的投入；一般的合同是从8年到15年。
　　（2）合资模式：地方政府和一家或几家企业成立合资公司，或政府部门出售一部分设施给私人部门。设施所有者各自拥有各自的份额，在伙伴关系和合同的基础上提供服务。其特点是将私人部门的优势，如融资、技术与经验、高效管理和企业创业精神等与政府部门的优势如社会责任、环保意识、地方政府的经验等结合起来。公共部门和私人部门合理地分担有关投资和管理的职责，这样可以提高投资决策的效率、促进革新技术，易于制定解决问题的方略、提高项目在规划阶段的创新性和灵活性、减少交易成本等。公共部门和私人部门的早期对话相比传统的交涉程序来说可以减少交易成本的产生，当然由于在项目初期就已选定了合作对象, 存在阻碍透明性和竞争机制发挥作用的问题。
　　（3）特许经营合同包括BOT：在某一定时期内，将设施的管理责任(包括投资)转移给企业。由于私人部门为了维持权利，他们会尽量提高投资效率，引进先进技术。特许经营合同(BOT)是引进私人部门资本建设新的设施和扩大已有系统的有效模式。但是，在大多数的情况下, 只有有限的企业和跨国集团才有足够的投资实力和技术能力在特许经营合同中取胜，特许经营市场的竞争机制的效果并不明显。
　　BOT(建设，运营管理，移交)合同：此方式是一种有效的项目融资模式，在发展中国家有大量新建项目时经常采用。在BOT模式中,私人部门建设完设施之后，他们要在一定时间内运营管理设施，然后再移交给公共部门。设施所有权归公共部门，私人部门负责投资、建设和运营管理。BOT与特许经营权一样在引进私人部门资本上是有效的。许多国家都在火力发电、交通以及供水领域采取这一模式并从中取得了大管理经验。BOT或特许经营合同大多在20年到30年之间。为了在这一期间稳定管理，政府的计划和相关政策不得有大的变化。发展中国家的政策突变对于私人部门来说是很大的风险。BOT合同内容复杂会给制定合同带来困难。另外，由于需要协调地域环境管理和基础设施建设之间的关系，私人部门往往做不到这一点。
　　在(2)和(3)中, 政府部门拥有设施, 而私人部门负责融资、建设和运营管理。
　　（4）完全民营化：将现有设施卖给私人部门，或新项目的产权、建设、管理都归私人部门。如果出售对象限定于国内企业，可以有效地培育国内产业。但是， 由于对有关公共部门和私人部门之间关系的传统定位、来自政治和传统思维对于法律体系上的限制，在实施上往往受到限制。
　　从（1）到（4）模式的风险依私人部门对投资责任的加大以及公共部门作用的变化（从服务直接提供者到监督管理者）而变大。

6. 促进建立政府部门与私人部门伙伴关系的有关政策

6.1 促进建立PPP的政策框架
　　许多发展中国家存在缺乏发挥政府职能来扩大私人部门能动性的问题。实质问题是由于政府开放市场、改革现有公共部门的行政财政体系的经验和有关管理能力、实施机制等方面难以适应新的政策需求，政府没有发挥有效的管理功能。为此有必要建立一个宏观上的政策框架。这一政策框架有以下3项内容：（1） 制定明确目标：如可称为“通过PPP发展城市环境基础设施建设”；（2）直接支持地方政府在公共服务领域引进发展PPP，包括加强公共部门在理论与实践上的认识与理解，制定有关法律框架，加强有关制度建设及明确有关技术要素等；（3）中央政府的政策和来自外部的影响(Kleeberg, Luze 2000)。
　　促进PPP的有关政策可以分为3个领域：制度建设、融资环境开发和管理能力建设(表7)。促进PPP的第一步就是制定有关法规和以其为基准的政府的明确的政策方针与计划。稳定的制度保障是使私人部门安心进入市场的先决条件。另外，回收投资需要很长的一段时间，在这一期间需要一定的保证制度。同时需要对制度的变更给私人部门带来的损失及相应的风险赔偿做出具体规定。对于私人部门的市场开放，地方放权、行政和财税体系改革、以及提高政府部门的专业知识和管理能力需配套执行。城市环境基础设施建设是城市改善环境的必要措施，不同城市的需求是不一样的，需要根据城市对环境保护的需求及其财政承受能力的情况开展建设，与其放在中央政府的统一管理下，不如更放权给地方政府。当然这也需要中央政府的统筹计划。
　　PPP的目的是通过经济手段有效地改善城市环境。有敏锐经营头脑的私人部门参与是关键，但是从企业的角度来看，对于收益率不高并需长期投资的城市环境基础设施领域的参与是伴随着风险的。需要形成确实能够保证一定的收益的偿还贷款的机制。这一机制主要靠来自政府的财政支援、把收费确实转移给私人部门、记载公共部门和私人部门责权利的严密的合同书等方面给予保障。
　　为了推进PPP的各项政策实施，需要成立专有的管理机构。如，菲律宾成立了非营利组织BOT中心。这一组织可支持私人部门在这一领域的活动，加强管制与监督、减少项目风险。另外，在制定合同过程中，熟知双方责任与义务、财务管理、风险对策、有关法规以及政府政策等方面的专业中立咨询企事业单位是必不可少的。特别是，对于经验不足的地方政府来说，他们的存在是极其重要的。为了保证公共部门与私人部门之间的透明度，来自第三者如市民、非政府组织、项目评价咨询专家的监督是非常重要的。向社会公开信息是关键。
6.2 促进PPP有效实施的重要政策
　　根据国际经验，我们总结出定价规则和收费政策、风险管理合同安排是最为主要的课题。即使是在完全政府建设管理的体制里定价和收费都是争论最大的问题。为此，合理的定价是应用收费体系的基础，作为PPP的主要目标是提高公共服务，要适用于各社会阶层。我们还将涉及法规的作用和对于收费的统一管理等问题。其次是合同安排，私人部门投资参与与生产经济商品不同的公共事业需要有发挥其能动性的机制和保证机制，合理的合同安排将起到重要作用。本部分将讨论以上重要问题。

6.2.1定价规则和收费
　　定价规则和适当的收费是城市环境基础设施建设中提高资金财务可持续性的最重要的问题。这里就如何制定出合理价格的课题进行分析，并就此讨论收费体系安排和法规的作用。
　　（1） 定价
　　在价格遵循边际机会成本原理定价的情况下，公共物品的经济效益可达到最优。Warford指出有关价格的3个要素。其一是边际生产或私人成本，即提供服务方的直接成本。其二是开发非再生资源造成的未来消费减少各种不可逆效果下的不可回收成本。其三是边际环境成本。由于资本的不可分割性，私人生产成本在实际应用中可以通过计算平均增加成本来估算∶

　　式中“I_t”是投资成本（通常，投资成本被当作是在建设、安装的第一阶段发生的初始成本；在设备的使用寿命过程中还会发生一些替换成本或附加安装成本）。循环成本或运营和维护成本从零年开始计算一直到项目结束（在大多数项目中，运营和维护成本从生产开始计算；而固定循环成本可能从建设安装阶段就开始计算了），是R_t-R₀。水或污水的增加量是“Q_t-Q₀”，“i”是利率，“t”是项目年数。
　　边际使用成本的估算可能包含不同的不确定性(Warford 1996)。所以简便方法是在边际生产成本中增加一项资源损耗费。第三个边际环境成本基本是指的水生产和消费中的外部成本，可以用非市场定价手段计算这部分成本。
　　掌握水价定价的特点可以减少由于定价不合理所带来的风险∶(1) 需求价格弹性(Price elasticity of demand)∶由于水是必需品又没有替代品，生活用水供水领域一般需求量变动的比例要小于价格(0.3-0.7)，说明需求缺乏弹性。水资源的特殊商品性决定了价格变动对需求的影响不大(United Nations 1997)；(2) 资本投资和经常经费(Investment and recurrent costs)∶资本投资成本包括管道、泵站、蓄水和处理设施的设计、购置、安装工程、管理等费用。经常经费包括运营和维修成本(动力费、工资福利费、药剂费、水费、运费、维护费)。小规模的整修替换属于经常经费，但是大规模的整修替换属于资本投资成本；(3) 固定和可变成本 (Fixed and variable cost)∶固定成本是不随水的产量变动而变动的成本。这里指租赁金等。如政府部门与私人部门伙伴关系(PPP∶Public-Private Partnerships)项目里的TOT(移交－运营－移交)里的特序经营权的购买价格就是固定成本。可变成本是随着产量变动而变动的成本。供水项目只有在供水量发生变化的情况下，可变成本才有变化；(4) 总成本(Total cost)∶从短期来看, 总成本是可变成本和固定成本之和。许多因素是定量的。从长期来看, 要考虑各种投入如设施规模的扩大；(5)定价时注意需求结构的变化∶单身家庭的变化、不同用水规模供水件数的变化、工业·生活用水量的变化、用水大户和用水小户的比例、今后的发展趋势等。
　　（2）收费体系设计
　　对于政策制定者而言，这是最关键的一个方面，因为政策制定者要充分考虑经济和社会的融合，社会是一个富人和穷人共存的群体，公共服务要提供给所有的人。出于这种考虑，传统的方法是用交叉补贴来调节收费。依据目标收入，有多种方法可以计算这种调整。但是，水是一种经济和社会产品，它并不是免费的（Black, 1998）。而且，Kolstad（1999）认为如果没有一个价格制度，污染者（消费者）不会“看到”他们排放污染所造成的损失，而且至少在理论上，如果污染者为污染付费，那么市场失灵就会得到纠正。
　　尽管已经认识到水不是免费物品，而且每个消费者都应该付费，但问题是应该付多少？Kolstad认为不需考虑消费者的社会经济群体特性，对每个人的尺度要一样。但是，这不是一个市场化产品，而是准公共物品，应该覆盖到社区的每个人。因此源于其它税收的交叉补贴或间接补贴应该使社区里的每个人都能负担得起，最少能满足最小要求。由此就产生了这样的概念，即对最小额定消费量实行基本收费，而对超额消费实行累进收费或累退收费。另一个概念是通过收入税或房屋或其他生活标准识别不同类型的社区，这样可以对收费标准进行分类。但困难在于不易实施，而且逃避收费可以有许多借口。累进收费更多是考虑节省资源，大多用于水资源不丰富的地区，累退收费是鼓励消费，但是现在的国际潮流如OECD各国都推行累进制收费。
　　最近的评估表明，交叉补贴也有一些不利的经济、资金和其它影响，但这些影响并没有定量化或被认识到（ Yepes, 1999）。首先，不同的价格可能给不同的消费群体传递错误信号使他们相应调整消费，因此社会福利并不能达到最优水平。 例如，在图4中，对穷人群体的收费低产生的亏损可以从对富人群体高收费产生的利润中进行交叉补贴来补偿。但是穷人群体可能发现，供水/污水处理是一个非常便宜的物品，因而可能会最大量地使用水，对于他们没有任何激励来节约水。另一方面，富人群体可能也会发现这种物品非常昂贵从而并不按照符合经济效率的原则使用水，因此，社会福利不能达到最优。

　　第二个问题是预期和现实收入的差异。如图4所示，社会两个群体的预期收入可能与达到盈亏平衡点的目标收入相吻合。但是支付较高价格的人或许会调整他们的需求，或许会寻找更加廉价的资源。因此实际收入可能会少于预期收入，对运营商而言就会导致亏损。由于这个原因，私人运营商会要求政府保证最小的生产量（本问题在下一节讨论）。
　　第三个问题是费用征缴。对于穷人群体，收费很低甚至收费者都没有动力，有时候收费的间接成本会超过要征收的费用。另一方面，在发展中国家，对富人收费较高容易带来腐败，这是大多数收费部门中最严重的问题。
　　这表明交叉补贴会损害经济目标却支持社会公平。如何处理呢？最好的方法是估计支付意愿下的需求，比较需求和供给曲线。如果存在亏损，那么政府可以从其它部门来补贴这种亏损。如果社区中富人和穷人群体之间存在很大差距，那么支付意愿同样可以帮助不同的需求曲线，相应也可以得到基础的消费水平和价格。在富人群体中不应该通过提高价格的方式来补贴这种亏损。
　　在供水和污水处理部门中有关收费的另外一个重要问题是政出多门，涉及不同的机构。例如，在泰国，供水和污水处理有几个部分头负责，供水的收费由内政部通过城市或省级水利部门来负责，而污水排放由科技教育部通过污染控制和污水管理部门来收费。
　　公共-私人伙伴关系的收费体系设计不能由它们自己来完成，因为它们具有自然垄断性质。因此，政府应该认真评估收费以及它们对社区承受能力和消费水平的影响。
　　(3)最高价格上限制∶促进企业提高效率扩大投资
　　为了扩大投资规模、提高供水项目效率，促进私人部门参与水务市场是国际的新潮流。PPP项目对于价格设计又有了新的要求，如何促进私人部门提高效率同时扩大投资将成为制定价格的新课题。英国为了促进私人部门给消费者提供最佳价值服务（Best Value for Money），采用了激励式最高价格上限制（Incentive-based Price Cap Regulation）（专栏4）。OFWAT (the Office of Water Services∶在英格兰和威尔士，负责对水工业进行管制的水务办公室) 试图管理好企业使其按照标准和政策需要进行投资、提供服务，为企业提供激励措施以提高效率和服务水平，采取有效和透明的程序进行监管。这种办法可以在一定程度上解决现在一般采用的成本加成的方法，避免企业以成本为计价基础维持较高成本定价的缺陷。最高价格上限制的缺点是监管成本较高，如建立规制机构、搜集、分析企业的有关信息以及价格监管过程中的协调成本与监管机构的行政开支(发展研究中心 2003)。

6.2.2 项目风险管理的重要措施——合同安排
　　邀请私人投资和（或）管理供水和污水处理设施，需要为私人部门提供具有吸引力的合同。这些合同应该可以和私人部门的其它商业机会具有可比性。但是进行直接的比较会很困难，因为投资的性质不同，而且对于公共—私人伙伴关系而言，许多影响因素并没有被充分认识到。最主要的差异是在对基础设施的投资，这种投资数量大而且支付投资的回收期长。由于这个原因，资源短缺的公共部门无力投资，而私人部门在没有政府任何担保和优惠的条件也不会投资到这个风险行业中。
　　私人部门的风险是多重的，如收费变动有时是一个政治问题，不能得到足够的司法支持来恢复收费或终止为社区提供服务。在大多数发展中国家，通货膨胀率比支付增加要高得多，因此消费者的负担能力就会变化从而减少运营商的利润。在汇率较高时，外国货币往往受到青睐，而本国的通货膨胀率就会提高，用本国货币征缴的费用和外国货币借款之间的差距就会扩大。
　　通过政府部门提供的激励措施可以避免这些风险。政府的激励包括为外汇风险设置屏障、保证最小生产量、提供司法和政治保护、激励健全收费体系、提供土地或其它服务、降低工会的影响等。在发展中国家，来自司法和政治保护是最重要的因素，因为政治稳定是对私人部门投资的全面担保，有效的法律制度保证了投资的安全。通过税收优惠，运营商可以得到较高的净利润，这可以和私人部门其它的投资机会进行对比。因此在一个有吸引力的合同中应该包括各种激励措施、以及来自政治、司法和制度的保障。
　　PPP可以运用多种类型的合同。预期的政策目标可以决定合同形式的选择。表8比较了不同的合同类型。在管理合同中，有不同的合同类型，因为在一些地方，私人部门仅被要求负责运营和维修，政府向运营商支付运营管理费，而公共部门负责收费。而另外一种情况是，私人运营商也会负责一部分收费。同样，租赁合同由私人和公共部门共同负责一套完整的设备。运营商运行设备并每年和公共部门进行利润分成。

　　建设—拥有—运营（BOO） 或建设—运营—转让（BOT）以及特许经营合同使私人运营商的投资具有一定的商业风险。所有这些合同可能具有不同类型的风险，这就需要不同的担保。当运营商根据合同在若干年后转交设备时，每种合同中政府的政策优先度都不同，包括技术转让、能力建设等。信贷支持主要由第三方提供，第三方可能是国际组织如IFC，因为与私人部门投资其它领域如电信、电力和交通等基础设施相比，供水、污水处理、垃圾处理领域的投资风险是比较高的。最后一种合同类型是资产出售，运营商不需把设备归还给政府。在英国，这种形式的合同已经开始出现，但它对发展中国家是否有意义还需进一步评估。
　　公共—私人伙伴关系不仅仅限于一个投资者，也可以进行合资，公共部门也可参与。但是这种合资必须注册为独立的公司实体，政府不能施加任何政治影响。在任何一种合同安排中，社区也可参与。基于社区的供水和污水管理在一些小的社区或郊区越来越流行。

7. 结论

7.1 结论与建议
　　在亚洲大中城市里，PPP还大多以BOT或特许经营权的形式应用于供水项目中。由于环境的恶化，上述城市开始探索PPP在污水和垃圾处理领域发展的可能性。投资以上项目不仅致力于改善环境也可以发展经济。PPP是通过扩大投资规模、提高投资效率、革新技术改善亚洲发展中国家城市环境基础设施的有效的融资机制。PPP对于早期开始建设、缩短建设期间、降低建设成本是有效的措施，它可以引导亚洲国家实现WSSD和UN MDGs目标。实现公共部门和私人部门之间最佳责任分担这一理念是适用于所有发展中国家的。伙伴关系的形式与项目模式与经济发展阶段、项目的政策目标有紧密关系。PPP可以大力推广应用于政府部门融资能力较弱，但是私人部门活动活跃，政治与财政体系稳定，城市环境基础设施处于发展期的国家与城市。对于经济实力弱的城市，中央政府的重要政策应放在财政转移支付上、地方政府应为私人部门创造良好的投资环境。在贫困地区，在社区范围内的小规模PPP项目是有效的。
　　但是，由于在这一领域私人部门参与的速度往往快于预期设想，有关法规建设与实施机制往往滞后。其结果是地方政府对PPP理念没有足够的认识，在没有充足的经验下就盲目启动项目，往往在与项目经济收益和稳定性有关的风险管理，以及在追求项目经济收益和环境保护、提高生活水平等公共目标之间会发生矛盾。另外，投资者考虑到投资这一领域的风险不敢投资的现象也很普遍。但是，仅靠中央政府和ODA是难以满足改善城市环境基础设施建设的，通过PPP加速这一建设是最可期待的方略。为了实施更多的PPP项目，重要的是制定周密严谨的PPP项目计划，加强有关制度建设、融资和风险管理等方面的具体实施能力。下面是从PPP项目的成功经验中总结出的主要可借鉴因素：
　　准公共物品：污水和垃圾处理设施是满足各社区、团体、各阶层的基本需要的准公共物品。可以由公共部门或私人部门来提供。必须明确PPP是通过私人部门提供准公共物品，而不是通过私人部门提供商业物品。为此，收费和补贴要建立于服务可接受程度、家庭的规模、收入分配和环境资源保护这些因素上。
　　规制管理体系：一个合理的规制管理体系必须在民营化开始之前建立。法规必须在保护消费者的同时还要保护私人部门的利益。尽可能减少不论在时间还是在经济上都会给社会带来损失的纠纷的发生。由于私人部门投资只建立在盈利和简化管理操作上，因此还要监督管理PPP全过程与政策目标的落实。对于贫困地区或低收入阶层的服务将是实施PPP的一项艰巨的工作之一。同时还要加强环保执法扩大市场需求。
　　收费政策与收费体系建设：累进制收费被广泛采用。大多数发展中国家的贫困阶层家庭成员多，累进制收费将给贫困阶层带来负面的影响。但是如中国，家庭成员的构成差不大。这在制定收费制度时将起重要作用，累进制水费定价(Rising Block Rate)更适合中国。考虑两个重要但有时会相互冲突的收费政策原则，其一是要确保公共物品的价格是可负担的，其二是具有节约资源的激励作用。如果社会中各阶层的家庭规模差异很大时，在政策制定时就需要寻找在这两目的之间的妥协点。促进企业提高效率扩大投资, 最高价格上限制是可以应用的有效定价方法。
　　在一些国家里，不只是存在一个部门分别管理供水和污水处理收费的问题，同时还存在着市民对不同公司分别付费的问题。这即会造成管理成本高，同时还会给市民带来不便。统一付账单可以解决这一问题。在许多国家垃圾费是不直接收取的，但它们来自一部分的财产税或市税。如果私人部门收取这部分费用，那对于收费的使用是必会有来自公众的置疑。为此对于这些收费需建立一个明确的、可计算的财政体系是十分有必要的，同时可以加强市民对于垃圾处理费交纳的积极性。
　　合同的不同模式：PPP的合理模式的采用主要根据项目的目标和其社会经济的特点。完全民营化可适用于更为先进的阶段，可应用于供水与交通等经济收益好的项目。其他城市可以从管理合同模式开始。在垃圾处理领域，管理合同是出发点。政策制定者应协同其他有关部门和专家详细分析城市的具体情况，根据不同的政策需求引入不同合同模式。
　　保证机制：由于对于准公共物品的投资和管理的特性，私人部门需要一定的保证机制来减少他们的风险。但是同时这对于消费者、社会的利益来说也是一个微妙的问题。私人部门特别是外资在国际有关组织的支持和其丰富的经验下，在交涉保证机制时具有优势。为此，地方政府应雇用高水平、专业队伍就风险分配与私人部门进行交涉。
　　全国范围的政策：一个国家的城市都具有不同的社会经济发展阶段。这就造成了在全国范围内不能使用同样的政策。在中国东部沿海城市的公共物品的价格要高，而西部地区，消费者不能支付相同的费用。为此，政策制定者必须注意PPP模式以及制定收费政策时的地区差别问题。
　　援助机构：援助机构具有双重作用，其面向私人部门的窗口可为私人部门提供商业贷款，面向公共部门的窗口可帮助政府部门建立实施PPP的环境。援助机构可以支援政府在城市环境基础设施领域的行政、财政体制改革、在实施阶段的有关政策的制定、地方政府的能力建设、具体的项目融资以及当地金融机构的能力建设、提供国际经验、提供项目咨询等。
7.2 对于中国的借鉴
　　PPP对于旨在加速城市环境基础设施建设的中国来说是一个有效的融资机制。对于中国的政策建议可以总结为以下9点：(1) 引进私人部门参与本身并不意味着成功，PPP的成功在于能够实现高质量的特许经营者的结合、引进足够的资本、充分发挥地方经验、引进最佳技术与设备、以及包括收费规定在内有关法规框架的建设；(2) 相应的法规建设应先于实施PPP项目。法规建设需要包括制定收费、补贴、自有资本与负债的比例、地方与外国企业的比例、项目的资金流财务管理、总体的管理概念与原则以及规范市场等重要因素；(3) 融资、技术和管理等多方面的风险可以通过合资合同的形式得以妥善的解决，中国在合资模式的运用上积累了许多经验。同时合资这一组合方式可以促进实现技术转移和加强地方企业实力；(4)作为共通的风险，政治和法规上的风险可以通过立法或行政部门规定得以解决。社会、经济和环保方面的风险可以在地方一级就得以解决，同时最好根据不同的地区或社会经济发展区域因地制宜。优惠政策应该充分应用在相对经济条件差的地区解决私人部门投资能动性低的问题。中国的西部地区应该作为特定区域需要特殊的支援，充分发挥优惠政策的作用来发展PPP；(5)合同是使各种风险得到最佳形式化解的重要依据，应充分吸收国外项目的经验、规范合同是避免风险的有效办法；(6) 充分利用中国的高储蓄的特点，利用国内金融市场对新项目融资, 可以有效避免金融风险。这就需要鼓励促进国有银行系统和商业银行系统在PPP体制建设中发挥重要作用；(7)开展示范项目，为PPP项目实施打好基础，公开有关信息与经验；(8)建立专门的实施机构：在有关行政部门内成立专门的监管机构制定并执行有关法规与政策、规范市场、开展行业监管、评价企业绩效、开展能力建设工作，成立中立的机构和咨询公司制定、规范合同。市政府需要雇用高水平的顾问；(9)捆绑供水和污水处理项目，同时收取供水与污水处理费用。

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