可持续城市化过程中的水资源政策问题

中国人民大学环境经济研究所副教授，经济学博士
邹 骥

摘要
　　作为发展中国家，中国在其城市化过程中所面临的一个严峻挑战就是城市水资源短缺问题。这种城市水资源短缺不仅体现在水资源的供给数量难于适应经济高速发展的要求，而且还表现为水资源质量面临下降乃至恶化的风险。本文从国际城市化指标比较、中国多数城市现存的普遍问题和个别城市案例分析等不同层面上展开论述，在对城市水资源供求状况及其对城市自身发展和城市以外天然水体的影响进行一般描述的基础上，从城市人口规模变化、城市产业结构同构化倾向、水资源相关成本与价格、城市给排水基础设施建设在技术选择和投融资战略等方面与城市经济社会总体发展和改革进程的协调、水工业市场化改革及相应水管理体制变化趋势、用经济手段管理水资源的可能政策选择和相应影响等方面进行了论述。

1.0 导言

　　中国城市化进程的一个特点是：人口在空间上迅速集中（包括常住与流动人口），城市人口迅速上升；大量水资源密集型工业环绕城市快速增长；大城市规模还在继续扩大，中小城市发展尽管从行政建制上采取了促进措施，一大批县被批准建市，但基础设施建设任重道远，投资制缺口巨大。迅速城市化提出的问题是：城市水资源供给（包括自来水、洁净水体的保持和与之相联系的污水处理）是否足以支持可持续的城市化进程？应当采取什么政策？存在什么选择？本文正是带着对这些问题的思考展开论述的。首先，在第2部分依据统计数据分析从水资源供给数量短缺、质量因污染而面临恶化风险这两个方面对城市水资源短缺状况进行了描述和评价。然后在接下来的第三部分里，在对基于水循环的"整体水工业"概念进行阐述之后，通过对水资源产品与服务商业化的讨论，识别出：自来水产品早已达到较高的商业化程度，而城市污水处理服务的产业化、商业化程度则很低的现象，并进而根据水资源如同粮食、电力等是生产、生活基本必需品的特点，归纳出水资源市场具有市场需求稳定、投资风险小但赢利率低、依靠自我积累发展的能力弱的特点。其后，又对水资源价格变动趋势及其影响、水工业投资与融资、政府的作用等问题进行了讨论。

2.0 城市水资源短缺状况

　　城市水资源短缺不仅体现在水的绝对数量相对于不断增长的需求日显不足，而且还体现于水质量方面。城市水污染使得安全洁净水的可得性下降，同样形成了对水资源的约束。

2.1 水资源供给数量短缺

　　基础水资源。这里所言的基础水资源是指从自然水体（包括地表与地下水）中可开采利用的水资源。1996年在全国663个城市中，有300多个城市缺水，其中100多个城市供水矛盾突出〔1〕。中国幅员辽阔，南北方城市水资源短缺因地理差异而表现不同。在北方城市地下水资源得到广泛使用，因此水资源短缺的表现之一就是很多城市地下水位由于超量开采而显著下降；同时地表水供给也频频出现短缺征候，明证之一就是黄河下游断流的频率提高、断流持续时间增长。又比如，首都北京市所在的华北地区，拥有1.41亿人口、43万平方公里。预计至2000年该地区人口将达到1.7亿。按该地区常年平均水资源总量523亿立方米计算，人均水资源仅约为370立方米，至2000年则降至310立方米。一般认为，人均水资源降至500立方米时，即达到"水危机"的临界值。据预测：至2020年，该地区人口与经济的增长将使总需水量达到757-816亿立方米，是全区多年平均水资源总量的1.5倍，是偏枯年份的2倍多。而该地区的水资源过量开采问题也很严重。80年代全区已建成的3，000余座水库控制了山区汇水面积的80%左右，打井量也超过151万眼。在10年前的1987年，全地区取水量就已超过该地区多年平均水资源总量的75%，约是国际上公认允许水资源开发比例的2倍。由于该地区在过去的10年中人口至少增长了1，000万，所以上述取水量占水资源总量的比例肯定会有所上升。据报道，该地区水消耗的程度也达到"水危机"临界值的4倍以上〔2〕。总之，无论从人均拥有水资源量、水资源开采比例看，还是从水资源消耗量看，华北地区都早已深陷"水危机"之中。南方城市水资源主要来自地表水，尽管从绝对供水量上看水量尚不稀缺，但由于水污染严重，可得的安全洁净水资源并不充裕。这一点从下文对水污染问题的讨论中不难看出。

　　城市自来水供给。对于城市居民和经济单位而言，自来水的供给具有两大基本功效。第一，提供水质洁净、使用安全的用水；第二，通过管网输配提供用水方便。80年代以来，城市自来水供给有所发展。至1995年全国城市自来水供水量已达496.6亿吨，其中城市人口人均年生活用水达71.3吨。表1示出了若干年份全国自来水年供水量、人均生活用水和城市自来水人口普及率的有关数据。由表1数据可推知：自1990年至1995年，全国自来水供水量增加了约30%，但人均用水则仅增长5%。这说明城市自来水供水量的增长速度低于城市人口的增长速度。用水普及率在此期间则提高了约4个百分点。
　　表2列出了世界上一些主要地区的自来水人口普及率数据。这些数据主要反映了发展中国家的情况。将此数据与中国自来水普及率相对比，中国1994年以来的数据高于这些地区的平均水平。应当指出：由于中国城市化程度还不高，城市人口仅占国民总人口的29%〔4〕，所以尽管此指标并不算低，但与发达国家相比，自来水服务在国民总人口中的普及率依然很低。

　　　　　　　　 表1. 全国城市自来水供给情况　 　 项目 1980 1985 1990 1994 1995 自来水年供水量（亿吨） 88.3 128 382.3 489.5 496.6 #其中生活用水量 33.9 51.9 100.1 142.2 158.1 平均每人年生活用水（吨） 46.8 55.1 67.9 70.8 71.3 用水人口普及率 （%） 81.4 81 89.2 93 93

　　注：本表1990年以后各项指标按全社会范围计算，1985年以前各项指标只按城建部门管理的范围计算。
　　资料来源：国家统计局，1995〔3〕、1996〔4〕。

　　　　　表2. 世界一些主要地区自来水人口普及率，1994年　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

非洲 亚太地区 中东地区 拉丁美洲 自来水人口普及率 （%） 68.9 80.9 71.8 91.4

　　城市污水处理能力。按照一般的分类方法，城市污水处理量是作为城市卫生设施能力的一个指标，而不纳入水资源供给分析中。但是，由于考虑到城市排放的污水将对城市附近自然水体形成污染，从而影响下游地区水资源供给质量；又考虑到污水经处理后有可能被循环使用从而形成另一个潜在的水资源来源，因此在这里将城市污水处理问题纳入水资源供给的讨论之中。从某种意义上讲，这也符合可持续城市化的构想。 城市污水处理能力同时取决于污水处理厂的处理能力和下水管网的传输能力。从全国城市平均数据看，下水道总长度已从1990年的57，787公里增长到1995年的110，293公里，5年中增长了约90%；而每万人平均拥有下水道长度也从1990年的3.9公里上升到1995年的6.0公里，5年中增长了约54%〔4〕。表3列出了中国一些主要大城市1995年污水处理能力的有关数据。从衡量城市污水传输能力的人均下水道指标看，深圳市、海口市、拉萨市和天津市分别达到32.7、13.7、12.5和10.4公里/万人，在各主要城市中居前列。尽管自来水供水量并不等于应处理污水量** ，但由于这一供水量与污水产生量存在一定的正相关关系，故以其作为参考所得的指数（表3中污水年处理能力与自来水年供水量的比值）在一定意义上可以近似反映城市污水处理能力对污水处理需求的满足程度。由表3可知：杭州市、天津市和大连市该指标值相对较高，分别达0.82、0.52和0.51。而所列举城市该指标的平均值仅为0.21。这意味着对于大多数城市而言，现有污水处理能力远不能满足污水处理的需要，处理率相对较低。
　　城市水资源需求的上升趋势。可以预期，在今后数十年中随着城市化进程的继续，在国民总人口基数绝对增加的情况下，城市人口占总人口的比重同时也将上升。这意味着城市人口数量将持续上升。与此同时，从生活用水方面看，随着收入水平的提高，城市人口人均生活耗水量也将进一步提高。图1根据近年统计数据示出了城市人均生活费收入与人均生活用水量之间的关系，它表明。在中国城市经济发展的现阶段，随着人均收入水平的提高，人均耗水量呈总体上升的趋势。这种趋势主要出现在从低收入水平向中、高收入水平的过渡阶段。在这一阶段，随着城市居民住房条件的改善，洗衣、洗澡等耗水设备的购置安装量和使用量上升较快，同时其他用于冲洗清洁的用水也会有所增加，这必然造成人均耗水量的提高。城市人口的增加和人均生活耗水量的上升，不仅使得城市居民生活耗水
的绝对总量呈上升趋势，而且还使得生活耗水在城市水消费总量中所占的比重有所上升。其中，根据表1提供的数据推算，用于生活的自来水占自来水供应总量的比例从1990年的26.2%提高到1995年的31.8%。但是，当人均收入达到某一较高水平后，人均耗水量将会趋于稳定，如果生活方式有所改变或节水技术得到更好的应用，人均耗水量还可望有所下降。图2示意的是在不同用水生活方式和不同节水技术应用程度下人均耗水量可能的变动趋势。鼓励居民接受节约水资源的生活方式和普及节水技术的应用，有可能在较高收入水平上降低人均耗水量。如图2中从点A指向点B的黑色箭头所示：从状态A移动到状态B意味着伴随着收入水平从低水平上升到中等水平，如果更多、更有效地采用节水技术并接受节水型生活方式，人均耗水量有可能仅有较少的上升甚至下降。
　　可能影响城市水资源需求的另一个重要方面是城市工商业对水资源的需求。迄今为止，尽管生活用水所占的比例有所上升，但工商业用水依然占城市水资源消费的绝大多数。1995年用于生产的自来水就占到自来水供应量的近70%。在传统经济体制影响下，由于在财政体制上的分离和投资体制上缺少对投资风险的真正责任承担者，中国许多城市和地区存在着产业结构同构化的问题。突出表现就是：不管当地的自然资源特点如何、基础设施条件如何，都要投资兴建附加价值高、市场行情好、但资源密集程度却较高的项目，在重化工业建设中存在着重复建设现象。黑色冶金、石油化工、火力发电、化工、造纸、酿造等工业都是水资源密集度高而产品市场前景又较好的产业，一些水资源并不充裕的城市在地区经济分割的局面下以投资扩张的形式也在上述产业中上马了大量项目，进一步加剧了当地水资源供给短缺的形势。
　　　 　　　　表3. 1995年中国36个主要城市污水处理与传输能力

城市 城市非农业 每万人平均拥有下水道长度（公里） 城市污水日处理能力 （万吨） 污水年处理能力a与自来水年供水量比值 人口（万人） 北京 697 5.4 76 0.23 天津 508 10.4 118.1 0.52 石家庄 178 3.2 16 0.09 太原 183 3 35.4 0.35 呼和浩特 79 5 7.5 0.21 沈阳 415 4.3 n.a.b n.a.b 长春 262 4.5 2.2 0.03 哈尔滨 319 3 6.9 0.07 上海 922 3 51.4 0.05 南京 259 3.9 114.9 0.29 杭州 191 4.1 89.5 0.82 合肥 122 5 10.5 0.17 福州 140 4.6 0.8 0.01 南昌 153 1.9 n.a.b n.a.b 济南 222 4.5 22 0.2 郑州 184 4.7 1 0.01 武汉 407 3.2 32 0.09 长沙 160 3.5 20 0.18 广州 395 3.9 112.6 0.23 南宁 103 3.1 22.4 0.24 海口 39 13.7 14.6 0.25 成都 301 3 20.3 0.11 贵阳 115 7.1 1.1 0.01 昆明 156 3.5 25.7 0.34 拉萨 13 12.5 n.a.b n.a.b 西安 256 2.4 29.5 0.25 兰州 143 3.5 16.6 0.13 西宁 66 2.1 n.a.b n.a.b 银川 48 2.8 7.5 0.19 乌鲁木齐 118 2.4 13.6 0.3 大连 250 3.9 52 0.51 宁波 115 5.9 13 0.14 厦门 53 9.5 13.4 0.24 青岛 249 4 8.1 0.11 深圳 75 32.7 n.a. n.a. 重庆 406 2.4 47.7 0.26

　　注：a污水年处理能力按日处理能力乘上300个有效工作日计; bn.a.=not available（数据不详）.
　　资料来源：本表数据是根据《中国统计年鉴1996》（国家统计局编，北京：中国统计出版社，1996年）中的数据计算得来。

　　图1. 城市居民家庭人均收入与人均用水量关系

注：图中城市居民家庭年人均生活费收入已换算为按1995年价格计算的收入。资料来源：根据国家统计局所编1990-1996年《中国统计年鉴》所提供的数据计算整理。

图2. 人均耗水量随收入水平的可能变化趋势

2.2 水污染使质量符合国家标准的水资源供给不足

　　水资源的短缺一方面表现为数量不足，另一方面则表现为可得的水资源因污染而质量低下。在全国七大水系和内陆河流例行监测的110个国控重点河段中，水质低于《地面水环境质量标准》Ⅲ类水体的河段已占39%，城市附近水域污染尤为严重〔1〕。图3示出了自80年代以来全国六大水系污染状况变化趋势。从六大水系平均综合污染指数在十多年中的变化情况看，黄河和淮河的污染呈现显著上升趋势，长江、珠江和松花江的污染有所下降，而大辽河的污染趋势尽管不明显，但其相对污染程度远高于其他水系。
　　表4所提供的监测结果显示了流经城市河流段的污染状况。由表4可知：在所监测的流经城市河流样本中，出现悬浮物、溶解氧、高锰酸盐指数、生化需氧量、氨氮、亚硝酸盐、挥发酚、石油类等污染物超标样品的河流数较多，分别占到所监测河流数的53.4%至87%；上述主要污染物超标率在50%以上的河流段数也大多在30至70之间；年均值超标河流段数也大体在此数量范围。它表明了重污染河段的分布广泛性。
　　总之，天然水体、特别是流经城市河流的污染，使得城市可用水资源或质量符合国家标准的水资源数量下降，对城市正常水资源的可得性构成威胁。 近年来城市水污染的另一个重要特点是：随着国民经济的发展和多年城市工业污染控制措施的实施，尽管工业生产依然是污染物排放的主要来源，但商业与居民所排放的生活性污水在排污总量中所占的比例迅速上升。这可以从自来水供应量的分布数据中间接看出。图4示出了1989年至1995年生活用自来水占自来水供应总量比例的变化趋势。该比例从1989年的23.6%上升到1995年的31.8%，六年中上升了约8个百分点。显然，与此相对应的是居民生活污水排放比例的提高。而且，长期以来对居民生活污水污染的控制一直比较薄弱，使得生活污水的污染负荷呈上升态势。城市水污染控制战略应针对污染源构成的这一变化趋势作出适当调整。
　　表4. 1993年国控城市河流污染监测结果汇总

统计数 出现超标样 超标率＞50% 年均值超标 污染物项目 城市数 河流数 品河流数 的河流段 河流段 pH 98 131 47 4 4 悬浮物 95 126 89 35 49 总硬度 93 126 39 23 25 溶解氧 96 129 79 37 31 高锰酸盐指数 97 129 90 59 64 生化需氧量 97 130 83 51 59 氨氮 98 131 78 44 42 亚硝酸盐 98 131 70 15 24 硝酸盐 96 128 0 0 0 挥发酚 96 128 77 32 46 总氰化物 96 128 9 1 1 总砷 96 128 21 1 3 总汞 89 119 49 24 29 六价铬 97 130 13 0 0 总铅 92 124 28 7 8 总镉 91 123 29 8 9 石油类 83 108 94 73 84

资料来源：《中国环境年鉴》编辑委员会，1995. 《中国环境年鉴1995》，北京：中国环境科学出版社

图3. 全国六大水系污染状况：平均综合污染指数变化
1981-1993

资料来源：《中国环境年鉴》编辑委员会，1995. 《中国环境年鉴1995》，北京：中国环境科学出版社

图4. 生活用水占自来水供应总量的比例
1989-1995

资料来源：国家统计局所编各年《中国统计年鉴》，北京：中国统计出版社。

3.0 扩大市场机制作用，发展水资源产业
　　前述分析表明，尽管水工业在过去的数年中取得了很大发展，但水资源供给的短缺与对水资源日益增长的需求将是中国今后城市化过程中长期存在的一个矛盾。这一矛盾有可能成为制约城市化进程的重要瓶颈。如前所述，中国目前城市人口仅占国民总人口的29%，随着农村剩余劳动力的转移，城市人口的比重无疑将继续逐步上升。这就会带来更加沉重的城市水资源需求压力。如果这一问题不能得到很好的解决，城市发展将不可持续。对此可能采取的短期策略包括通过控制而减缓农村人口向城市的迁移速度，进而减轻水资源需求压力；长期策略包括通过规划促进发展小型城镇而限制城市规模、使人口分布相对分散，并且按照当地水资源特点确定和调整城市产业布局；普及节约水资源的技术和倡导节水型生活方式。但是，无论采取何种抑制城市水资源需求的策略，都不能回避增加城市水资源供给的艰巨任务。而城市水资源供给能否迅速得到提高，在很大程度上取决于城市水工业能否得到迅速发展。
　　城市水工业从其向社会提供的产品和服务范围看，主要包括水体资源的保护、自来水制造与传输、污水输送与处理。按照可持续发展的思想，水资源应当尽可能地得到重复使用和免受污染。从这个意义上讲，污水处理实际上也可以被视为是一种对水资源的再生和保护，因而也是一种水资源的生产，它是增加城市水资源供给的一条有效途径。在这里，我们要建立起整体水工业的概念。
　　长期以来水工业作为一项公用事业一直是由政府独家操办。水工业基础设施建设的投资资金来源也主要是地方政府的财政支出。改革开放以来，许多地方政府也开始拓展筹集资金的渠道，例如通过双边发展援助渠道和世界银行或亚洲开发银行等多边国际金融机构的渠道获得长期优惠贷款，用于污水处理设施的投资。但总体而言，目前所筹集资金的规模和渠道都还远不能满足城市可持续发展对水工业发展的要求。另外，将自来水给水与污水排水统筹在一起的城市水价虽经一再上调，水工业的收入从总体上看依然不敷其成本开支（主要是污水处理部分），更无利润可言。这一方面使得水工业的建设投资与营运成为政府沉重的财政负担，使财政上本来就十分紧张的政府无力更多地投资于水工业；另一方面，由于水工业利润率较低，投资规模大且周期长，不易吸引私人部门投资。这些，都制约了水工业的迅速发展。如何促使水工业的发展与国民经济的整体发展相协调，在市场取向的经济改革背景中制定正确的水工业发展战略和水资源政策，这是实施可持续发展战略中的一个重要问题。本节将从水资源产品与服务商业化、水价问题、水工业发展融资与投资问题、政府的作用等方面对上述问题予以讨论。

3.1 水资源产品与服务的商业化问题
　　如前所述，水工业提供的水资源产品与服务主要包括水体资源的保护、自来水产品和污水处理服务。几者之间又是关联的。水体资源（主要指江河、湖泊、水库、地下水等取
水水源）是城市自来水生产加工的原料，其质量影响着自来水的生产成本和产品质量；自来水的用途和使用方式又从数量和水质上影响污水处理的负荷；而污水处理的效果又关系到排放到水体后是否会由于污染而破坏水体资源。三者之间的紧密关联构成了水工业的内部循环。限于信息可得性，下文仅就其中的自来水生产供应和城市污水处理（事实上也是水体资源保护的一个方面）予以讨论。
　　在水工业所提供的这些不同产品与服务中，自来水产业化和商业化的程度最高。1995年全国有各类自来水生产和供应独立核算企业5，147家，当年全行业资产总计达734.18亿元，产品销售收入达177.08亿元，利税总额达28.44亿元。与其他行业相比较，自来水生产与供应业的工业增加值率属较高行列，而百元固定资产原价实现的利税则几乎排名最后。这一方面说明由于所供应的自来水基本上是必需品，居民和企业收入弹性较低，因此具有比较稳定的市场需求，营利风险较小；另一方面也表明作为提供必需品的上游基础产业，自来水生产供应业资本利润率较低，自我积累、自我发展的能力较弱。 与此相对照，城市污水处理产业化、商业化的程度就显得很低了。这也是水工业的薄弱环节。1994年，全国共有污水集中处理厂93家，总投资合计为19.39亿元，年运转费2.55亿元，实际处理废水量为8.05亿吨，约占当年自来水供应量的1.6%〔3〕、〔6〕。总体而言产业规模较小，处于发展的初始阶段。一些污水处理厂由于输水管网不配套或电力供应不足等原因而远未达到设计处理能力。对于大多数业已建成的污水处理厂，目前在财务上的状况一般是将将能够通过自来水加价而补偿污水处理运行成本，个别地方的城市污水处理厂甚至连运行成本的补偿也不能做到，更谈不上行业内部自我积累资金用于扩大处理能力的投资了。

3.2 水价问题

3.2.1 水价变动趋势

　　在计划经济时期，针对不同用户规定有多种价格（例如，城市居民、农业、电厂、工业、宾馆服务业等按不同价格购水）；不同地区水价也存在差异。这种多重价格的特点一直延续至今，主要体现政府对居民的保护和对农业、电力等基础产业的扶持。
　　过去很长时期内，水价水平较低，带有补贴性质，不能足额补偿污水处理和给水处理费用。现在正在逐步减少乃至取消补贴，使水价反映水产品和水服务的真实成本。例如，1995年北京市自来水成本为：

　　地下水源取水：≤0.50元/吨；
　　地表水源取水：≥1.00元/吨。
　　污水处理成本约为：0.25元/吨
　　而自来水价格则为：
　　居民价格：0.50元/吨；
　　工厂、宾馆：支付比居民价格更高的水价格。
　　从1995或1996年开征下水管道有偿使用费，每吨水征收额为0.12元。现在正在酝酿在自来水费征收中将污水处理费加价征收。总的方向是逐步减少补贴，提高水价，让用户来补偿水处理成本。

3.2.2 上调水价对居民生活的影响：济南案例

　　1995年10月以前，济南居民自来水价格为0.40元/吨，属补贴性价格。1995年10月水价上调至0.60元/吨。如果按人均年耗水60吨计算，济南城市居民在水价为0.40元/吨的情况下每年人均水费为24元；在水价上调至0.60元/吨之后，人年均水费36元。这两种水费分别占到1994年济南城市家庭人均年工资收入的0.6%和0.9%；占到1994年济南城市家庭人均年生活费支出的0.7%和1.1%。后来有关部门考虑提高水价30%，用所提高的部分补偿污水处理厂的运转费用。按照这样一个提价方案，城市人均水费占人均工资收入的比重将上升到1.2%，而占人均生活费支出的比例将达到1.43%。而所提的30%水价每年可为济南市筹集到1，900万资金，用于部分补偿污水处理厂运转成本〔7〕。
　　当然，在考虑水价调整对居民生活的影响时，还应针对不同收入层次的居民分别识别影响，以保证不影响满足低收入阶层居民的基本生活需求。
　　考虑到对水的消费有基本生活消费和奢侈性消费（如游泳、园艺、频繁洗澡等）之分，可以采取按照水的消费量累进加价的水费制度，以此既保证低收入阶层最低基本耗水需要，又限制高收入阶层过于奢侈的用水需求，从而实现社会公平和用水安全的目标。

3.3 水工业投资与融资

　　表5示出了1993-1995这三年中全国在自来水生产供应业的投资情况。表明该投资总额按1995年价格计算从1993年的82.10亿元分别上升到1994、1995年的112.70亿元和123.07亿元。而如前所述，截止至1994年城市集中污水处理厂投资总额仅达19.39亿元。远远不能满足城市迅速发展的需要。在对水价进行改革的基础上应开辟多种筹资渠道。

表5. 自来水生产供应业投资情况 1993-1995 （亿元）

年 基本建设投资 更新改造投资 总计（现价） 总计（1995年价格） 1993 55.48 14.74 70.22 82.1 1994 88.11 18.31 106.42 112.7 1995 97.61 25.46 123.07 123.07

　　建立多渠道投资体制，将多种类型的资金组合起来共同用于水工业的投资。例如，组建水工业股份公司就是将不同渠道的资金组合起来的一种形式。不同资本可以首先通过一定方式（如股份制、合作经营等）结合成相对紧密的公司资本金，在此基础上再进一步通过银团筹集贷款、发行债券，带动更多的资金。这就有可能实现资本联合，形成足够的资本规模来满足水工业投资对资金的巨额需求。城市水工业重要的资金来源可能包括：
* 政府投资、贴息
* 开发银行提供长期贷款
* 法人投资
* 外资（官方发展援助，外商直接投资，如采用BOT方式，盘活资本存量）
* 国内、国际资金市场上筹资：发行股票、债券，吸引长期间接投资。
　　在这里，有三点需要进一步说明。
　　第一，要想吸引多渠道资金投入水工业，首先至少要使水工业成为一个有利可图的领域。通过向上调整过低的水价和在税收、贷款等方面提供优惠条件，有可能在水工业领域（特别是包括污水处理、循环利用）创造投资并赢利的机会。而且，在水工业领域投资机会的魅力不应当是短期获取高额利润，而应当在于可以获得长期安全稳定的赢利。这正好适合于那些具有安全偏好的投资者。由于水、粮食和电能等商品具有基本必需品的性质，对它们的需求一般是比较稳定持久的。水的这种特殊性质就决定了有可能在水工业领域从总体上形成长期安全稳定赢利的投资机会。此处，特别需要将污水处理与自来水给水紧密结合，作为一个整体来考虑（如通过自来水加价而补偿污水处理费用），这样才可能充分利用水这种商品的特殊性质来创造水工业领域最起码的投资条件。
　　第二，政府通过公共开支在水工业领域投资的作用应实现转变。其一，变单独孤立的政府投资为以政府有限资金带动多渠道更多资金联合投资。政府有限的财政资金主要不应当孤立集中地用于个别水厂设施的建设投资，而是应当主要用于为吸引更多其他渠道的资金而创造稳定、安全、优惠的投资条件。如用于水工业投资贷款贴息、税收减免补偿，或者通过股份合资等方式利用政府有限的资金去联合、带动其他渠道更多的资金投向水工业基础设施的建设。其二，变补贴用水为补贴水工业投资。由于水、粮食等都是基本必需品，涉及社会安全稳定，因此对水工业的补贴是必要的。但是，补贴作为一种政策手段，在水资源紧缺的情况下，其作用点不应当是水的消费者，而应当是水的生产者。这样才能发出正确的刺激信号，使水的消费者通过较高水价（无补贴的水价）获知水之宝贵，使水工业的实际和潜在投资者知道在水工业领域投资是有利可图的，从而刺激他们投资于水工业，提高水的有效供给。
　　第三，关于潜在的非政府投资者。其一，国际资本市场上有大量私人游资在寻找投资机会。中国政府也鼓励外资投向国内基础产业。1996年中国协议利用外资816.09亿美元，其中外商直接投资732.76亿美元；实际利用外资548.04亿美元，其中外商直接投资417.26亿美元，中国已经连续数年成为发展中国家引进外资最多的国家。经过多年积累，外商在华投资的法律环境和基础设施环境已经大大改善，只要通过对现有偏低水资源价格进行调节而使在水工业领域投资具有合理利润率，就有可能吸引数量可观的外资投向水工业这一基础产业。吸引外资的方式既可以是外商直接投资，也可以是通过批准水工业公司在海内外上市或由金融机构承销证券而为外商的间接投资创造条件。其二，在中国常年保持高储蓄率和高投资率的经济背景下，国内私人投资的潜力很大。1996年，城乡居民年底银行储蓄存款余额已达38，520.8亿元（US$464 billion），约占当年国内生产总值67，795亿元（US$817 billion）的56.8%。如何配置如此庞大的储蓄总额一直是中国经济面临的一个重要课题。从居民家庭的考虑看，储蓄的主要动机包括购置房产、子女教育、用于医疗、失业、养老的开支储备，而在实际利率低下的情况下银行储蓄几乎无赢利可言。但是，由于中国金融市场还不发达，老百姓金融资产选择余地还不多，大部分居民也只能主要选择银行储蓄这种金融资产形式，证券投资规模十分有限。既然住房制度改革可以将部分居民储蓄引导向购置房产，那么是否可以设想通过发行债券、股票等形式吸引部分私人资金投向水工业呢？
3.4 政府的作用

　　上文实际上已经大量涉及政府的作用。在此作一个简要的归纳：

　　第一，政府在水工业领域的政策目标应当是致力于保护水工业投资者和水资源消费者的合法与正当的权益，一方面促进水工业的发展。另一方面促进水资源消费过程中的社会公平目标，保证社会各阶层成员对水资源的基本需求得到安全可靠的满足。
　　第二，政府实现其在水工业领域政策目标的手段之一是通过公共开支直接对水工业进行投资或投资补贴；同时也通过税收调节来鼓励向水工业的投资。
　　第三，政府可以通过资本控股或对给排水管网的控制来实现在水工业资本多元化条件下对水工业这一国民经济要害部门的强控制力。
　　第四，政府应当在立法、执法、规划、协调等方面发挥主导作用。

4、结论

　　第一，通过对城市自来水供应、污水处理与传输能力、水体污染状况的评价，得出如下判断：即尽管在过去很长时间内城市水工业得到了很大的发展，但迅速的城市化进程与城市经济的发展使得城市水资源短缺的压力将长期存在。这种城市水资源短缺既体现为水资源数量不足，又体现为水资源质量恶化。而在对城市工业水污染控制已见成效的情况下，市政（生活）水污染对城市水资源质量的威胁正在相对上升。
　　第二，城市水资源短缺的基本事实决定了水资源实际价格将呈现上升的长期趋势。人为限制水价上调只能延长城市水资源数量短缺、质量恶化所持续的时间，甚至加剧这一局面。过低的水资源定价既抑制水资源供给，又不利于激励水资源消费者节约用水。从长期看，水资源价格上涨对企业的影响将会相似于石油价格上涨的情形，既是价格上涨--生产成本上升--物价总水平上升（成本推进型通货膨胀）--刺激企业开发采用节约资源技术、加强管理、减少资源浪费--资源短缺缓解--资源价格回落。另外，初步的案例研究表明：水价在一定幅度内上调对居民户生活的影响极其微小，大部分居民可以承受。
　　第三，水价的上升既可以刺激消费者节约用水、积极采纳节水型技术，又可提高水资源供给方的投资赢利性，减少政府亏损补贴负担，从而促进水工业的发展。
　　第四，减轻水价扭曲，加之政府通过运用直接参与投资、变补贴用水为补贴产水、税收优惠、维护市场秩序等措施，水工业投资环境可望大为改观，从而具备吸引包括外资和国内私人投资在内的多渠道资金的条件。
　　第五，在政府资金短缺、居民储蓄居高不下、国际上存在大量待投资金的情况下，应当鼓励在水工业投资领域资本联合，允许外国资本、国内私人资本进入水工业领域投资。具体联合方式可以是股份制公司、政府特许权等。在金融改革的背景下，还会出现更多的融资方式和渠道。
　　第六，政府在水工业投资多元化的局面下仍可通过控股、经营管网等措施而保持对水工业这一国民经济命脉的强有力控制。
参考文献
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