水务公司改制研究

徐野
沈阳市自来水总公司

1、导论

1.1选题背景及研究意义
　　中国的市场化改革目前正不断向深层次推进，“抓大放小，有所为有所不为”的方针正在各个经济领域得到贯彻，这其中也包括水务事业。2002年12月27日，建设部下发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，开始建立水业特许经营制度，允许国外资本、民间资本进入水业。政府正积极实现职能转变，将不再从事经营性的业务，而是致力于构建公平、合理的市场环境。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，企业外部环境和市场条件逐渐走向成熟，客观上要求企业的内部环境必须做出适应性的调整。
　　长期以来，我国城市水务事业一直采取国有国营、地方政府运作的发展模式。政企不分、政资不分问题比一般竞争性领域国有经济更为典型。目前，我国的城市水务事业正在进行一场深刻的变革，主要包括水务企业公司制改革、政府规制体制改革、国有资产管理体制改革三个方面。三者相互影响、相互制约。其中，水务企业的公司制改革是改革的突破口和切入点，其改革的路径、进程直接关系到改革的绩效。而水务企业公司制改革的核心问题，则是如何适应现阶段城市水务事业改革与发展的实际，建立和完善协调运转、有效制衡的公司治理，使公用事业企业成为法人主体和市场竞争实体，在完善政府监管体制的同时，实现水务事业由政府运作向企业运作的过渡和转变。
　　企业改制的目标就是要建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，按照现代企业制度的规范要求，企业应具有自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的特性，根据对自身利益的追求和市场竞争、供求变化做出生产经营决策，从事各种经济活动，从而推动市场运行和经济的发展。
　　以水务公司作为个案研究，旨在揭示水务事业现有体制下普遍存在的服务质量差，经营效率低，以及政府对水务事业投资不能满足经济发展规模需要的问题。水务事业国有企业治理结构的改革的实质就是产权改革，不改革水务国有企业的产权配置上的根本缺陷，或绕开产权谈治理结构的改革，就如同在白马上画黑道制造不出斑马一样（张维迎，1999），达不到预期的目的，本文对水务公司的研究，对促进水务事业市场化进程具有积极的意义。
1.2论文的研究方法与结构
1.2.1论文的研究方法
　　本文从水务公司存在的现状问题入手，提出水务公司存在的问题并进行了分析，综述了产权理论，列举水务事业案例。采用规范的方法，得出水务公司的改制思路，并对改制后引起的相关问题进行了分析研究。
　　具体来讲，本文属应用性研究，它以水务公司为研究对象，综合运用了产权经济学、管理学等相关学科的理论，采取规范研究与实证研究相结合、定性与定量分析相结合以及比较分析等方法进行研究。
1.2.2论文的结构
　　以下为论文的主体框架结构：

　　本文由六部分组成：第一部分为导论，介绍选题背景及研究意义、运用研究方法及结构；第二部分为水务公司改制依据。综合叙述了相关理论依据，并且对水务公司改制的模式进行了分析；第三部分为水务公司现况及问题分析；第四部分为本文的核心部分，即对水务公司改制方案进行了设计；第五部分为改制的配套措施；第六部分为结论。

2 水务公司改制依据

　　城市供水作为重要的基础设施，是城市生产生活和人民生活不要缺少又不可替代的基础物质条件和城市经济发展的重要保证。历来被各级政府特别是城市人民政府所重视，国家及地方有关部门出台了一系列法律、法规、政策来促进水务事业的发展。与此同时，理论界在水务事业所取得的研究成果为水务事业改革提供了理论依据。近年来一些地方企业的大胆实践探索取得成功，为水务企业改制提供了有力的借鉴。
2.1政策推动水务企业改制
　　中国的市场化改革目前正不断向深层次推进，“抓大放小，有所为有所不为”的方针，正在各个经济领域得到贯彻。这其中也包括水务。
　　近年来，我国以区域涉水事务统一管理为标志的水务管理体制改革取得重要进展，全国成立水务局和实施水务统一管理的单位1239家，占全国县级以上行政区总数的52％，北京、上海、深圳、大连、武汉、西安、哈尔滨等一大批城市都成立了水务局。
　　2001年12月11日，家计委发出《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》。指出要“逐步放宽投资领域”，“除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”。
　　2002年12月27日，中华人民共和国建设部发出《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对公用事业的改革开放和加强管理提出了明确要求，确定了市场竞争机制引入市政公用设施的投资与运营的改制方向，明确了政企分开，政资分开的企业运营模式。
　　2004年3月，建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》，对获得特许经营权的企业和政府主管部门的职责进行了明确界定。
　　2004年上半年，以海南全省实现水务统一管理和北京市组建水务局为标志，水务管理体制改革进入了一个新的阶段。在新的发展阶段，水务工作的重点要从推进水务管理体制建立向深化水务管理体制改革转变，从建立水务管理体制向创新水务运行机制和健全水务法规体系深入，同时加大对水务市场化改革的指导力度，致力于建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业管理的水务良性运行机制。
2.2企业改制理论综述
2.2.1产权的基本涵义
　　产权是以财产所有权为基础的，由所有制实现形式所决定的，反映不同利益主体对某一财产的占有、使用、收益和处分的法定权益。
　　a产权的基本特征
　 （1）界定的明确性和法律性。产权主体明晰、资产归属明确是产权的基本特征之一。产权体现的是资产归谁支配、使用这样一组经济、法律关系。因此，它既要明确产权主体，即资产归谁所有、归谁占有等；又要明确产权客体，即归某个所有者占有、使用的是哪些资产和哪些权利。所谓产权主体，是享有或拥有财产所有权，或具体享有所有权某一项权能以及享有与所有权有关的财产权利的人（自然人、法人）、单位、组织和国家。所谓产权客体，是指产权主体可以控制和支配或享用的具有文化、科学和经济价值的物质资料以及各类无形资产。—切能够供人类使用或实际已成为人类享用对象的物质都可以成为产权的客体。产权界定的明确性是建立产权制度的基础，也是产权重组的起点与归宿。它是明确资产的归属关系及各经济当事人之间权利义务关系的法律行为，也就是说，产权的界定必须以国家法律为前提；同样，产权主体行使其职能，产权客体发挥作用，都必须在国家有关法律的保护和监督下进行。
　 （2）权益的独立性和转让性。产权关系一经确立，不同利益主体就可以在合法的范围内自主地拥有对资产的归属、占有、使用、收益和处分等各种法定权益，而不受同一财产上的其他利益主体的随意干扰。
　　权益的独立性为产权的转让奠定了基础。产权的转让有两种形式，—种是包括所有权各项权能在内的整个所有权体系的转让；另一种是保留终极所有权而将财产的占有、使用、收益与处分权能转让，形成法人财产权。产权的转让性体现了资产交易市场中的动态性财产关系，使产权重组成为商品经济高度发展的必然产物。
　 （3）权责利的对应性。产权不仅要明确产权主体对资产的归属、占有、使用等，还必须明确相对应的责任和收益。产权收益是指产权主体凭自己对财产的所有、使用而获取收益的权利，是产权主体谋取自身利益，实现资产增值的主要手段。相应的产权主体也要对其占有、使用的资产承担风险和责任。这里包括两种责任：一种是资产所有者的责任，即资产所有者通过自己拥有的、影响经营者的资产权力，造成决策成败所承担的责任；另一种是资产经营者因经营成败而造成财产增加或损失所应承担的责任。这些责任又会通过一定的机制反作用于产权主体的收益。在市场经济的条件下，产权权责利的对应性受到平均利润率规律的影响。
　　b产权是以财产所有权为基础的权利体系
　　财产所有权或资产所有权，是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权益。它是一定时期的所有制形式在法律上的表现。财产所有权的内容是财产所有人对其财产所享有的权利而非财产所有人对其负有不得侵犯的义务。
　　财产所有权与产权是既有联系又有区别的两个概念，虽然在英文或德文中，财产所有权与产权在大多数场合下都是一个词，只不过有单数、复数之分，但从理论的发展与我国体制改革的实践来看，区分这两个概念是有必要的。首先，在国外的相关的著作中，马克思主义者更多的是从所有制的角度来论述财产所有权，而在西方经济学中则更多的是指产权，这说明随着历史的发展，它的内涵和使用存在着差别。其次，在我国的理论讨论和体制改革中，两者无论在理论上还是运用上都有一定的差别。实践也证明，区别两者的内涵具有现实意义。再有，关键在于两者所反映的客观经济关系确实存在着差别。这些关键差别主要表现在以下几个方面：
　　第一、财产所有权强调的，大多是对客体的归属关系，它内在于经济运行之中，必须借助于某种中介才能得到表现。产权则是外在地体现人与财产关系的形式，则更多地强调在归属意义上产生的多方面的权利。它直截了当地规定各种经济活动当事人的权益、责任，使人一目了然。可以说，财产所有权拥有人的利益可通过产权加以量化，当然这一量化，又是以财产所有权清晰化为基础的。
　　第二、财产所有权强调的是稳定的、本质的主客关系；而产权则强调的是变化的、动态的或有时效的主客关系。马克思主义的创始人每每谈到财产所有权的变化，总是联系到所有制，联系到社会制度的变迁。因此，区分两个概念有利于政治经济学的深入研究。我们讲产权是以财产所有权为基础的，更多的是涉及财产的营运，即财产在营运过程中各当事人及其组织的权益、责任等；从横向看，包括各类法人的权益和个人的权益与责任等。因此，产权更接近运行层次，把各种财产转化为运行中的财产，使之更有效地发挥作用，这是产权的应有功能，也是下面将要论述的、由此引申而形成的产权重组的功能。
　　第三、财产所有权的客体从原意看仅仅是指生产资料，而产权的客体是指一切财产。也就是说，所有权的对象物是财产对象物的一部分。因此，研究产权不再仅仅局限于生产资料产权，而涉及社会生活中一切财产的权利，既包括生产资料的产权，也包括生活资料的产权；既包括有形资产的产权，也包括无形资产的产权。
　　第四、以现代市场经济为界，过去的“所有权”带有封闭的、凝固化的特点，而产权则反映了开放性的财产权利的分解和组合，反映了已发展的财产关系。这特别表现在原始产权与法人产权的分离，产权权能的分离，而这些分离为形成以财产所有权为基础的权利体系提供了现实条件。
　　c产权权能的分解
　　现代产权比较典型的形式是将所有权分为法律所有权（原始产权）和经济所有权（法人产权）。这就需要我们进一步从产权权能分解的角度进一步来研究产权。原始产权，又称最终产权，是法人产权的对称，指在财产形成或流转过程中，最初投资者对这些财产所享有的权利。原始产权通常表现为收益权和财产的最终处置权。现实经济生活中对财产的实际占有、支配、使用和处分权，通过让渡由法人享受。产权权能是指财产所有权中各项权利的使用及其功能，即财产的占有、使用、收益和处分权的使用及其功能。在原始产权与法人产权的分离以及产权权能分离的基础上，我们可以从以下五个方面进一步去观察产权的权利体系。
　 （1）财产的归属权。在现代商品经济条件下，有了独立的企业法人组织以后，最初投资人的财产归属权将以原始产权的面目出现。这时企业法人的资产实际上是最初出资者的资产及其增值，但出资者却不能像对待自己的物品那样进行随意的处分。出资者将财产所有权中的几项权能通过法定的程序让渡给企业法人，此时出资者对企业资产所享有的权利一般表现为收益权和财产的最终处分权。原始产权在股份公司条件下表现得最为明显，对小股东来说享受的权利只是收益权和财产最终处分权，即在对公司业绩不满时可转让股票，以及当企业终结或破产时享有按份索取权。对于享有投票权的股东来说，除以上权利外，还有开股东大会时的投票权。而这种投票权的产生正是原始产权与法人产权分离的表现，使所有的出资者一概不得以份额财产所有人个人身份介入或干预由全体出资者集中起来的团体财产关系。即使是独资，各国公司法均规定严格要求公司（法人）经营与出资者分离，仍然要求出资者不得违背创设公司的章程，任意干预公司的经营和财产的实际占有。
　 （2）财产的占有权。即对财产在事实上或法律上的控制。在法律上是指所有人或其他有一定权利的人，为了使用与收益而保管和支配某物，在经济生活中，所有人享有对物的占有权，非所有人也可以是物的实际占有者。所有人的占有是独立的占有、合法的占有、直接的占有，而非所有人的占有一般是间接的、不独立的。它的占有通常是根据合同、抵押等法律依据确立的关系。占有权是产权最重要的、最具意义的权能之一。它是行使财产所有权的基础，也是实现资产使用权和处分权的前提。在经济生活中，占有本身不是目的，占有是为了实现物的价值，如果该物是指资本，那么占有权是最体现资本人格化的重要一环。这一点同样在股份公司条件下表现得最为明显，虽然如前所述在法律上规定所有的出资者一概不得以份额财产所有人个人身份介入或干预由全体出资者集中起来的团体财产关系，但各国的公司法也规定“股东会议由股东按照出资比例行使表决权”，这就为大股东（们）在事实上对财产的控制、从而履行资本职责打下伏笔，进而也为组建宝塔式的集团、为实现人格化的大资本意愿铺平了道路。
　 （3）财产的使用权。即利用财产的权利。从法律上说，就是按照物的性能和用途加以利用，通过物的使用价值的实现，以满足人们生活和生产的需要。使用可分为所有人使用与非所有人使用，而非所有人使用，又可分为合法使用与非法使用。合法使用是指依据法律或约定使用他人财产，非法使用则是指未经所有人同意而使用所有人的财产。使用与占有密切的关系，占有是基础和前提，使用是目的。或者说占有是为了实现物的价值，使用是为了实现物的使用价值，因而它们是实现物的价值与使用价值之间的关系。在这方面，马克思在（资本论）中十分详细地论述了两者的辩证关系，这里不一一列举了。如果这里的物为资本，那么在西方现代企业制度中，使用权能的发挥表现为剩余价值的不断产生，而占有权能的发挥更多地表现为资本关系和资本意志的再生产。
　 （4）财产的收益权。简单地说就是凭借财产的归属、占有、使用、经营、转让而取得的经济效益。收益一般包括以营利为目的而取得的经营性效益和不以营利为目的而取得的非经营性收益。经营性收益必须是依法享有权利进行该项营业者在法定范围内的收益。从法学角度看，收益也可称为孽息。孽息分为天然孳息和法定孽息两种。天然孳息指由原物产生或分离出来的一种独立存在的新物；法定孽息则是指按照法律规定或合同的约定向他人收取的费用。对天然孳息的收取，称事实上的收益，对法定孽息的收取称法律上的收益。使用及收益合称为用益。具体地说，用益是指使用财产并收取使用过程中所发生的收益行为。当所有人使用自己的财产时，由财产所形成的收益全归自己，拥有完全的收益权。非所有人合法地使用他人的财产，则财产所有人和使用人部分拥有收益权能。可见，收益权能和使用权能具有密切的关系。在西方的现代企业制度中，企业的实际控制者和利益集团，正是应用不同的用益组合来保证其高额的收益。这一点，我们将在后面详细论述。
　 （5）财产的处分权。简单地说是指财产所有人对其财产在法律规定范围内作最终处理的权利，即在事实上或法律上决定财产命运的权利。事实上的处分是指变更或消灭其物，比如改建房屋或用尽可消耗物；法律上的处分包括转让、出租、出售等。处分是产权的最基本权利，它决定着财产的命运和归属，是产权的核心内容之一，是与财产归属权关系最密切的一个权能。它涉及到财产命运和所有权的发生、变更和终止问题。因此一般说来，财产的最终处分权归财产所有人，但在某些情况下，或者说在不否定财产所有人的最终处分权的情况下，也可以使所有权与处分权的相对分离，形成非所有权依法享有的处分权。例如所有人可以通过订立合同把财产租赁或转让出去，对易腐变质货物在收货人不及时提货时，在运送包裹中夹带危险品、违禁品时，由承运人依法处分货物的处分权等，都属于所有权与处分权相对分离的情况。从企业资产角度来看，处分权可分为整体资产处分权与局部资产处分权。整体资产处分权，是某一企业整体资产的处分权，是决定企业资产产权命运的重大变动，是财产的最终处分权，所以该权归财产所有人。企业的局部资产处分权主要指在企业内部的生产经营活动中占有、使用资产的处置和变动的权利，在现代企业制度下，局部资产处分权与所有权相分离。
2.2.2 产权制度
　　a产权制度的含义及其层次性
　　制度是要求共同遵守的办事规程或行为准则，可用于不同领域，西方“新制度学派”学者T．W舒尔茨在“制度与人们经济价值的不断提高”中指出：“我将一种制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会，政治及经济行为。例如，它们包括管束结婚与离婚的规则，支配政治权力的配置与使用的宪法中所内含的规则，以及确立由市场资本主义或政府来分配资源与收入的规则。T．W舒尔茨讲的后者，即“确立由市场资本主义或政府来分配资源与收入的规则”就是一个社会的产权制度。人之所以需要制度，是因为一个理性人能力的有限性，他在作决策时要支付信息费用，以及人生活环境与生产中的不确定性。因而，一方面，人需要用制度来确保生命的安全，另一方面，又需要它来促进他与其他人的合作，将外部效应内在化。
　　产权制度是产权关系的制度化，是规范和协调主体在财产占有行为方面的规则、准则，体现为规范化的社会关系体系。产权制度的调节对象是财产关系，它涉及社会经济活动中产权主体的地位，权、责、利的确定，主体之间发生经济关系的规则，产权转移、交易的规则等。产权制度通常表现为法律制度，也就是说产权制度是产权的法律依据，是法律对产权的确认和保障。产权制度是对各种经济关系抽象化的法律表示，是经济活动的一般准则，它不是具体法，它在现实生活中发挥作用，还必须通过一系列具体法、法规等去完成，具有多层次性。第一个层次，是宪法对产权的规定，即规定所有制的性质，如国家宪法明确规定了生产资料公有或私有的性质，第二个层次，是一系列具体法对产权的规定，如公司法对公司财产权利，行为能力的确认和规定，土地管理法和对土地资产权利的设定及界定，债权制度关于流通领域或商品交换活动中财产所有人权利的设定、转移、担保、承兑等信用关系的一般规则。第三个层次，是由第二个层次的具体法衍生的更为具体的法规、章程规定的产权权利，如公司的章程中规定了公司的出资者与企业法人的财产关系，以及股东、董事、经理的责、权、利等。第四个层次，是由其他的专门法所规定的，对市场参与者之间以契约关系所界定的权利的保障以及违约处罚原则，如合同法等。
　　产权制度的多层次性，是由社会经济关系或生产关系的多层次性决定的。这种多层次的产权制度，可以归结为对财产的基本度的法律规定，对经济组织和运行过程中财产权行使的法律规定这样两个层次。在任何国家、社会形态，统治阶级总要通过运用国家权力来确立体现和保护自己所代表的那个阶级的财产占有利益的基本制度，即社会生产资料占有的基本财产关系。马克思说：“资产阶级建立国家权力就是为了保卫自己的财产关系。”作为生产资料占有的财产关系是社会的基本生产关系，在阶级社会中，它表现为阶级关系，表现为不同社会集团的利益矛盾的斗争。在各个社会形态，作为体现生产资料占有的财产关系的基本财产制度的性质决定生产的社会形式，决定社会经济过程中的一切关系。只有从这个层次上，才能把握一个社会的产权制度的本质。
　　b产权制度的功能
　 由于产权制度具有的层次性，我们必须从不同层次上的产权制度来认识它具有的功能。
　 作为基本财产制度，它的功能就是保护统治阶级财产占有的利益。产权制度作为由法律上层建筑力量来加以强化的财产关系，例如，资本主义社会通过国家法律体系确立的资本主义私有制，就是通过宣称生产资料或产品是受法律保护的不可侵犯的私人财产，归资产者私人独立地支配，由此把这个资产在生产使用中的收益——实质上是剩余劳动（即剩余价值）归属于私人占有主体，成为它们的收入，从而维护了资本家私人占有主体的根本利益，使之不受他人侵犯。同样地，社会主义生产资料公有制，就是通过社会主义国家法律宣称生产资料和基本产品是社会公共财产，归公有主体，即劳动者共同支配，由此将纯收入归属于联合劳动者，从而维护了公共利益，使之不受侵犯。产权制度正是通过这种维护统治者占有利益的功能，起着维护社会的基本所有制与生产关系的作用，它是社会经济结构的稳定性的重要法权支柱和基础。
　　在一个社会确立的基本财产制度框架内，产权制度作为规范和协调主体在财产占有行为方面的规则、准则，它是形成人们行为合理化和经济生活有序化的重要经济条件和法权基础。可以说，这一层次的产权制度是市场经济运行得以顺利运行的润滑剂。具体讲，它的功能有以下几个方面：
　　（1）经济激励功能。所谓激励，就是要使经济活动当事人即主体达到一种状态，在这种状态下，他具有从事某种经济活动的内在推动力。通俗地讲，就是要调动经济主体的积极性。激励功能是以“经济人”追求自身利益最大化的行为假设为前提的，前面已经分析，在经济社会中，个人自身利益与财产占有利益是密切相关。产权的激励功能就是指，主体产权的确立，主体利益和责任界区的明晰化，产权主体可以使用产权来谋求自身的利益，并且使这种利益不断地内在化。如果产权边界模糊不清，经济主体活动的利益外在性太大，即他人从中得到的不付费用的利益太多，经济主体的积极性就会受到影响，经济的发展就会失去动力。产权确立的最大意义就是使经济行为的外部效应内在化，从而产生出强有力的刺激功能。因此，在一个产权制度的经济激励功能的强弱，主要与经济主体的努力与报酬的接近程度有关。
　 （2）资源配置功能。在经济学中，产生资源配置问题是由资源的稀缺性决定的，在资源稀缺的前提下，从事经济活动的当事人总是把自己可利用（或占有）的资源投入到机会成本最小的用途上去，这是因为同一资源被配置到不同用途的收益具有差异性，人们总是追求收益最大即成本最小的资源配置。资源配置的最优状态在西方福利经济学中，被表述为“帕累托最适度”。在市场经济活动中，人们发生交易行为和协作生产，直接的目的就是追求配置收益。从产权的角度来看，交易实际上可以看成是当事人（即交易客体的所有者）之间的对等权利的交换，由当事人同意的交易都能增进资源的配置收益，但是交易的发生要以社会对产权特别是其中的转让权提供足够的保障为前提。在这里，产权的资源配置功能有两层含义：一是指产权（初始产权即所有权）的界定，为产权主体成为市场交易主体提供条件，如果产权是无保障的，或者说是模糊不清的，容易受到损害的，交易是无法进行的，而界定产权耗费的成本往往会消耗本来可以用于生产方面的资源。二是指产权的可分割性使产权本身也可以作为市场、交易的对象，因此产权中转让权的确认和充分运作关系到资源配置的灵活性和效率。在一个社会的产权制度中，即使初始产权（所有权）受到较好地保障，但其转让权受到某种限制，也要以资源与配置上的相应损失为代价。
　 （3）约束功能。产权制度的约束功能是旨对经济活动当事人行为的约束，这种约束有两层意思：一是由产权的排他性而产生的对非产权主体行为的约束，即有充分保障的排他性产权的建立，就是要排除他人的侵占，偷窃、或“搭便车”的行为，用交易费用经济学的术语就是机会主义行为，从而降低产权的排他成本（按照西方产权经济学，这种排他成本即社会交易成本）。产权制度的进步很大程度体现在排他成本的降低上，排他成本的节约就相应增加了产权收益。二是产权的责、权、利界区的确定而产生的对产权主体的为的约束。产权的确立既然明确了主体的权利和责任界区，就必然使外在的责任内在化，即产权主体的一定经济活动所可能产生的不利后果（亏损）和风险由以前为社会和他人承担的状态，这就是对产权主体的约束。
　 （4）社会安定和发展的保障功能。在社会经济生活中，人们理性是有限性的，而外在环境又是不确定性和复杂的，由此产生了风险以及与它相联系的保险问题。交易费用经济学特别强调专用性强的资产交易中具有不确定性的机会主义行为所导致的风险，从而主张建立具有对付这类风险功能的体制。从产权的角度，就是建立承认和保护所有权的产权制度。马克思指出：“财产问题从来就是随着工业发展的不同阶段而成为这个或那个阶级的切身问题。”对于所有权的充分的法律保护，会有力地鼓励增加财富，有效地利用资源，从而促进社会经济的发展。只有当人们为了达到自身的目的能够控制并使用他们所发现的东西，只有当他们能够控制自己的劳动所创造的东西；只有当他们能够控制其在现行经济秩序下取得的东西时，社会的安定和发展才有可能。只有当社会持续而稳定地保护产权时，人们才会普遍地从事财富的积累，谋划长期的经济活动。产权得不到切实保障，主体的产权利益经常遭他人侵占，处在经济活动中的人们就会缺少基本的安全感。
　　d 企业改革的实质是产权制度的改革
　　产权制度是关于产权界定、产权结构确立与调整以及由产权关系决定的企业组织形式、企业经营责任、企业利益分配等方面制度的总称，是社会经济制度的重要组成部分，也是市场经济运行的基础。企业改制涉及方方面面诸多问题，但透过现象看本质，其涉及的所有问题无不与产权制度有着直接的关系。
　 （1）从企业的一般财产关系看，在商品经济条件下，其财产关系是由产权关系决定的：因为产权—般说来就是指财产所有权，即依照法律或公认的准则与标准确认的人们对财产的占有、使用和处置的权利。正由于产权关系体现的是不同所有者之间的经济利益关系，因而产权具有明显的“排他性”，即非经所有者许可其他任何人不得对所有者拥有的财产行使占有、使用和处置的权利。产权的“排他性”特征决定了企业财产关系必须明晰。
　 （2）从企业的组织形式看，不论企业采用哪种组织形式，如股份有限公司、股份合作公司、有限责任公司等等，起决定因素的是表现为不同产权主体（投资主体）所选的组合方式，或者说是取决于全部或大多数投资主体对某种企业组织形式的认同，在这里，政府为了规范公司运作而对不同公司的组建人数及相关其他条件的限定不是主要的，因为投资主体仍可以在政府限定的条件下自主选择合作方式。从另—个角度看，政府在企业组织形式方面所作的一些限定，恰恰正是维护不同产权所有者利益的需要：例如，在工商登记时，若投资者是单一的，则只能以独资企业形式登记，而不能登记为股份有限公司或股份合作公司等等。
　 （3）从企业的运作机制看．企业内在的产权结构特征决定了企业采取什么样的运作机制，包括企业内部组织机构的设置、经营管理权责的划分，投资收益的分配等方面的基本制度。并由这些制度派生出企业之间不相同的企业行为。很明显的是，在股份制企业，因其产权关系较明晰，投资主体多，相应地则设置股东会、董事会、监事会等组织机构及其力求规范的运作工作制度，并通过一系列配套的管理制度严格规定了企业中不同工作岗位的人的身份与地位、权利与责任、这其中尤其突出的是严格约定了各投资主体对企业的控制权和利益分配权。此外，在经营目标上，基本上追求的是单一的利润日标。而国有独资企业有所不同，因其产权结构简单，投资主体单一，则一般不设股东会和董事会，有的甚至不设监事会，其特色是经理负责制，并注重发挥企业党组织的政治核心作用。在管理制度中强调的是如何对经营领导班子的经营行为进行是否合法的监督，而不是侧重对企业控制权和利益分配权的限定。但在经营目标上却往往被要求追求“双重目标”，即既要追求利润目标，力求能保证国有资产的保值与增值，又要追求社会效益目标，承担政府为保证社会安定和经济宏观调控方针的实施而交给企业的种种任务。有时甚至以后者为主，而这一点，正是国有企业在商品经济条件下难以妥善处理的矛盾，由此矛盾引起的种种问题，正是国有企业改革需要解决的重要方面。

3、水务公司现状及问题分析

3.1 水务公司的现行体制分析
3.1.1水务行业特点
　　水务行业的发展受其特殊环境的影响，并体现出本行业自身的特点，主要表现为以下两点：
　　（1）水务行业的公益性质决定了企业的经营与发展必须兼顾经济效益和社会效益。如何在改制过程中保持社会的稳定、保证企业员工的合法利益不受损害、保证企业在改制后能够正常经营，并且能够维持一个较快的发展速度，是企业在改制时必须要考虑的问题，也是政府非常关注的问题。
　　（2）水务行业在地方往往是经营效益较好的企业，都对地方财政做出了很大的贡献，地方政府同企业之间也有着千丝万缕的联系。所以企业在改制时，究竟采取哪种改制模式才能使政府同企业达到双赢，是改制中必须考虑的问题。
3.1.2水务公司的现存问题
　　在社会主义市场经济体制环境下，企业是市场的主体。按照现代企业制度的规范要求，企业应具有自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的特性，根据对自身利益的追求和市场竞争、供求变化做出生产经营决策，从事各种经济活动，从而推动市场运行和经济的发展。然而，由于受长期的计划经济体制的影响，使得水务企业在运行中存在着以下问题：
　　a 所有权与经营权不分、企业缺乏自主权
　　企业的经营自主权因所有权与经营权的权能分离在思想认识和实践上还没有完全落实到位，导致权能混淆，职责不清。例如，作为社会经济宏观管理者的政府主管部门，以国有资本出资者的身份，往往以行政和直接管理企业的做法干预属于企业经营自主权范围内的经营事务；企业在依法应享有法人财产权的问题上，在法人财产的占有、使用、处置上还没有彻底解决。企业与政府之间的权、责、利关系尚不明确。
　　b企业的内部治理结构有待完善
　　有些企业虽然名义上按照现代企业制度的模式建立了内部治理结构，但是，长期以来计划经济条件下形成的思维方式、管理方式还留有较深的痕迹，不同程度存在着职责不清、权责不明的现象。企业的经营者激励机制、动力机制不足，经营决策程序的效率与市场经济的要求还有差距。
　　c存在依赖思想
　　企业在经营和发展上存有依赖思想，自立与创业观念不强，满足于看家守摊，过稳当日子，缺乏长远的发展规划和战略，不能自身解决扩大再生产和加快发展问题。
　　d用人分配机制不活
　　企业在用人和分配管理中仍然存在大锅饭思想，收入分配拉不开档次，没有完全形成竞争激励机制，有用人才的使用与应得利益相脱节，使得企业的工作效率不高，也不容易形成留住人才的氛围。
3.2 水务事业政府监理体制分析
　　在政府投资经营的体制下，政府既是投资和经营者，也是管理者，监管问题并不突出。而把市场竞争机制引入市政公用设施投资运营后，政企分开、政资分离，监管问题日益凸显。
　　因为市政公用设施是城市生产和生活的基础，它是支撑城市健康运行的命脉，政府有责任对其投资、经营、运行进行严格监督和控制，以确保城市生产和生活的稳定。在政府包办、政企不分的体制下，对于这类设施和服务在管理体制上是高度的政企合一，在投资体制上是单一的政府投资，在经营机制上是严格的垄断经营，在价格行成机制上是严格的计划控制，所以政府完全可以通过行政命令进行直接管理。当城市水务事业市场化后，企业承担投资风险，政府在也不能用行政的办法管理企业经营。政府的职能主要是建立和维护一个公平、透明、平等竞争的市场环境，在平衡各方经济利益和公共利益的前提下，保证城市水务事业设施服务供给的连续和稳定。政府职能的转变，需要建立一个新的监管架构与之配合，以便行成有效的监管能力，这是实施城市水务事业监管体制改革的原因。
3.3 水务事业现行国有资产管理体制分析
　　国内城市水务行业国有资产现行管理体制运行存在诸多弊端。归结起来主要有三方面：一是国有出资人缺位；二是出资人职责不清；三是没有一个部门真正对水务企业国有资产负责。实践证明现有的国有资产管理体制虽然表面上从多个方面加强了水务行业国有资产的管理力度，城建、财政、国资等部门都在管，但实际上多个部门分割行使出资人职责，导致了管人、管事和管资产相脱节，结果是谁都管谁都不管；再就是由于国有资产出资人不明确、不统一，有些出资人权利由多个部门行使，有些出资人权利又无人行使，使国有资产流动困难，国有水务企业的联合、兼并、分立等产权流动机制无法有效运转起来，国有水务企业的战略性重组和布局调整难以顺利进行。
　　与国有企业的改制相比，公用企业的改制较为特殊。公用企业改制之所以有别于竞争性领域的国有企业改制，主要是因为公用企业改制后在追求企业经济效益同时必须履行其社会公益职能。水务行业改制面临的首要问题，是公司改制后在水价调整还没有完全市场化的条件下，保证本地区的安全、及时供水，其经营和发展会受到极大的限制。本改制方案的设计中，不仅充分关注了公用企业改制中的共性问题，而且考虑了水务行业的特殊情况。

4 水务公司改制方案

4.1企业改制背景
　　我国城市水务事业一直采取国有国营、地方政府运作的发展模式。政企不分、政资不分问题比一般竞争性领域国有经济更为典型。目前，我国的城市水务事业正在进行一场深刻的变革，主要包括水务企业公司制改革、政府规制体制改革、国有资产管理体制改革三个方面。三者相互影响、相互制约。其中，水务企业的公司制改革是改革的突破口和切入点，其改革的路径、进程直接关系到改革的绩效。而水务企业公司制改革的核心问题，则是如何适应现阶段城市水务事业改革与发展的实际，建立和完善协调运转、有效制衡的公司治理，使公用事业企业成为法人主体和市场竞争实体，在完善政府监管体制的同时，实现水务事业由政府运作向企业运作的过渡和转变。
　　企业改制的目标就是要建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，按照现代企业制度的规范要求，企业应具有自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的特性，根据对自身利益的追求和市场竞争、供求变化做出生产经营决策，从事各种经济活动，从而推动市场运行和经济的发展。
4.1.1水务企业改制中应解决的问题
　　在确立了产权制度改革这一咨询工具后，笔者将从水务企业面临问题着手，分析水务公司在此次改制中应当解决的问题。笔者认为水务企业在改制中需要很好地解决以下两个矛盾：
　　a市场化经营与事业化管理的矛盾
　　水务公司虽然是按照企业的运作模式进行经营，但是管理上却依然是事业化编制（这种编制与国家行政机关的事业编制有类似之处，但并不相同）。从企业的角度讲，如果企业的经营出现亏损，在同政府协调的基础上，水务企业可以获得政府的补贴；此外，水务企业的经营者一般都具有行政级别，这种行政级别在一定程度上使水务企业缺乏激励约束机制，阻碍了水务企业的市场化经营。
　　b企业漏失率高与政府控制水资源的矛盾
　　由于政府控制水资源，因此往往造成企业的主要领导并不关心企业长远发展利益，而是更注重短期的经营效益。由于水务企业成立较早，其管网年久失修，漏失率较高，改造成本又相对较高。因此，这种短期经营行为导致了管网改造工作迟滞，水资源浪费严重。
4.1.2水务企业改制的难点问题
　　应当说在水务企业改制中存在许多困难，但如何解决企业的急需资金问题，应当是此次改制中的难点问题。因为水务公司所处行业的特性决定了改制将直接关系到社会的稳定和企业社会效益职能的履行，因此在改制中不能以简单的出售资产方式获取货币现金。在具体处理上述难点问题的时候，要根据企业选择改制模式的不同而有所区别。在每一种改制模式中，企业解决问题的方式都不尽相同。
　　笔者明确了水务公司改制需要解决的问题（见图 3—2）经过与企业的充分交流，基本上形成了改制的思路。在下一阶段将通过改制模式的分析和研究，选择适合企业自身情况的改制模式，并解决改制中的相关问题。

4.2改制方案的确定
4.2.1选择改制模式
　　在为水务公司提供的改制方案中，笔者提供了四种可供选择的改制模式。应当说每种模式都有其不同的特点，根据水务公司自身的实际情况选择适合本水务公司的改制模式。
　　a经营者员工收购国有资本的模式
　　在这一模式中，水务企业改制主体是企业的经营者和员工，经营者和员工以不同形式的出资，按照不同比例收购水务企业的国有资本，实现产权制度转型。
　　（1）国有资本绝对控股模式
　　该模式的设计要点
　　将水务公司的国有净资产进行资产评估，按照评估值将其作价设立水务有限责任公司。将新水务公司总股本的49%转让给水务公司的经营者员工和其他社会法人，后者以货币现金出资的方式受让国有资产。

　　水务公司的改制模式特点
　　水务公司仍由国家控股，对水务公司的经营决策有决定性影响。水务公司员工的全民所有制身份没有得到置换（按照水务公司所在地区文件规定在企业的股份制改革中国有资本退到50%以下的，不视为改制）。公司的经营者员工仍缺乏有效的激励约束机制，企业实际的经营决策权和管理权仍掌握在国家手中，企业经营的主要风险仍由国家承担，无法真正地适应企业目前面临的市场环境。
（2）国有资本参股模式
　　该模式的设计要点
　　将水务公司评估后的净资产在对公司的员工进行身份置换补偿和各项费用的提留后，作价设立正有限责任公司。在总股本中保留30%的国有法人股，将其余的70%由公司的经营者员工。以货币现金出资和补偿金转股持有，其他社会法人以货币现金出资持有。经营者员工以自然人身份持股，占总股本的60%；社会法人以法人形式持股，占总股本的10%，共同负责公司的经营并负责安置公司的富余人员。

　　该改制模式特点
　　水务企业的性质由国有独资转变为有限责任公司。公司的员工全部进行了身份置换补偿，由全民所有制员工转变为适应市场竞争的合同工。公司的经营者在以身份置换补偿金转股和自有出资入股为限的前提下，由于员工补偿金转股数额较大，因此经营者很难达到持大股的目标，难以控制公司的经营权和长期发展方向，企业的社会公益性职能很难得到体现。
　　（3）国有资本完全退出模式
　　该模式的设计要点
　　将水务公司评估后的净资产在对公司的员工进行身份置换补偿和各项费用的提留后，全部作价转让给公司的经营者和员工，发起设立水务股份有限公司。经营者和员工以货币出资和补偿金转股持有公司股份，并承接原公司的全部资产、债务、业务和需要安置的人员。

　　该模式改制的主要特点
　　公司的性质由国有独资转变为股份有限公司。国有资本完全退出，实现其他资本的替代。政府获得最多的变现资金，且将企业经营的风险完全转移。政府虽获得最多的变现收入，但很难一次性变现，并且失去了对公司的控制力，不符合水务行业的特殊性。国有资本全部退出操作难度较大，员工心理压力大，容易产生不稳定因素。
　　b公司直接出售合资模式
　　（1）该模式的设计要点
　　政府将水务公司的资产进行评估后，按照评估值将水务公司的全部资产或部分资产出售给外商。

　　政府将出售资产获得的货币资金用于改造管网等资产，并对公司的供水规模和供水价格进行调控，尽量保持公司不亏损。
　　（2）该模式的改制特点
　　水务公司的改制可以使政府获得比较多的变现资金，因此这也是政府比较看好的一种改制模式。
　　这种改制模式由于是以政府和外商作为谈判主体，因此有可能会损害公司经营者和员工的利益。
　　外商在与政府谈判时对于公司供水价格的要求，主要是通过15%——20%的净资产收益的标准推算出来的，而按照国家计委1998年下发的《关于城市供水价格的管理办法》中提到的水务行业的平均净资产收益率标准为8%—10%，因此，确定外资方较高的净资产收益率可能会带来潜在的亏损。
　　4）由于政府在同外商谈判的过程中存在主体缺位的现象，因此政府官员可能存在寻租的问题。
　　c先重组后改制的模式
　　（1）资产重组阶段
　　政府通过资金划拨和出台相关文件，将污水处理等业务一次性合并到水务公司，设立国有独资的水务集团有限公司。
　　水务公司变更为水务集团的全资子公司。
　　水务集团通过业务类别划分，形成几大业务，分别进行独立核算与经营，集团内部机构重新整合，如后勤行政的统一管理等，人员实行统一调度。
　　（2）企业改制阶段
　　水务公司作为主发起人以供水业务为基础发起设立供水股份公司。
　　水务公司进行产权制度改革，对经营者和员工进行身份置换，并支付解除劳动合同的经济补偿金。
　　将经营者员工的身份置换补偿金转为持有股份有限公司的股份。
　　股份公司吸引外部投资者，利用外部资金对管网等资产进行改造。
　　水务公司对其他资产进行重组，并将水务公司的其他优质资产进行重新划分。
　　（3）辅导上市阶段
　　股份公司积极地引进战略投资者。
　　股份公司按照上市要求对公司的管理、财务进行上市辅导。
　　股份公司发行新股上市。
　　股份公司在获得在二级市场上的融资后，以水务为概念，通过收购集团公司下属的其他水业务资产，使政府获得偿还贷款所需的资金。
　　水务公司申请注销，其所持股份公司的股份划归国有资产管理机构。

　　（4）改制模式特点
　　塑造了一个上市公司，有利于上市公司以收购母公司其他水业务作为题材，获得资本市场融资。
　　债务的偿还有保障。主要是通过对水业务进行重组，成立水务（集团）公司，作为惟一债权人，然后通过进行产权制度改革，变现国有股权偿还债务，上市公司则通过收购母公司的水业务，使母公司将出售水业务的变现资金用于偿还债务。
　　利益难平衡。经过水业务重组，水务公司在人员、资产、业务上构成都比较复杂，因而改制难度将成倍增加。如何在平衡各方利益的前提下，将资产、债务在水务公司内部恰当划分，是该模式的实施难点。
　　d先改制后合资的模式
　　（1）员工持股阶段
　　水务公司进行产权制度改革，确定经营者员工身份置换补偿的标准，对经营者和员工进行身份置换。
　　公司将经营者和员工的身份置换补偿金的一部分转为员工持股。
　　公司的经营者团队与技术骨干、业务骨干货币现金出资，受让公司的一部分国有股。
　　水务公司变更为股份有限公司。

　　（2）资产重组阶段

　　股份公司将管网和水源两块资产组建为公司的全资子公司，进行独立核算与经营。
　　按照国家相关文件将公司的其他非主营业务资产出售，出售获得的货币现金用于对非主业员工的安置。
　　公司内部实行全员的竞争上岗，精简公司的岗位，缩减管理费用。
　　公司进行薪酬制度改革，拉大普通员工与经营者、技术骨干、业务骨干的收入差距，建立有效的竞争机制。
　　（3）资产合资阶段
　　公司将水源资产出售给外商进行合资。
　　合资筹集的资金公司可用于对管网资产的改造，降低管网的漏失率。
　　公司将管网资产同外商进行合资，中外双方各占合资公司总股本的50%，筹集到的资金可用于开拓新业务。

　　公司合资阶段

　　公司将保留的国有股与外商进行合资，成立新的合资公司。新合资公司增资扩股，引进外部战略投资者，获得公司发展的资金。
　　（4）模式改制特点
　　该模式中引入外资可以解决公司进行管网等资产改造所需资金困难的问题。
　　外资的引进可以使公司获得外资公司先进的管理技术和管理经验。
　　公司的经营者如何能够控制合资公司的经营权是该种模式下企业必须考虑的问题。
　　四种改制模式都有其不同的特点，根据水务公司自身的实际情况选择合适的模式,因此在下一阶段将对该模式操作中具体问题进行必要地探讨。
4.2.2选择国有资产出售对象
　　对于国有资产出售对象的选择，是水务公司改制中的焦点问题。在本案例中水务公司选择了改制模式三，但在出售对象的选择方面仍有许多应当注意的问题。选择合适的企业出售对象，可以使改制工作事半功倍。
　　a出售对象的类别
　　水务行业的改制中，国有资产可出售给外部投资者（包括社会投资者、外国投资者）和企业的经营者员工。
　　（1）外部投资者
　　一般来讲，将水务公司的国有资产出售给外部投资者(尤其是出售给外国投资者)可为企业引进先进的管理经验，提高企业的生产效率，但由此引起的急剧变革导致了社会不稳定因素增加，从而加大了政府面临的政治风险。目前，部分地方政府采取了将水务企业国有资产出售给外部投资者（大多数情况下是引进外资）的办法，但从实践的情况来看，采取这种简单的资产出售方式几乎没有成功的案例。原因就在于外资作为投资方，同样会要求高回报率。而大多数公用企业属于增长稳定、成长性不高的行业，因此在资产出售的同时可能会导致其他公用企业或其他生产环节的亏损，且这种亏损将在以后几年内对政府财政造成很大负担。除此之外，由政府直接与外商进行谈判，也常常为政府官员提供可滋生腐败的温床。
　　（2）企业经营者员工
　　将企业经营者员工作为受让国有资产主体，从长远看，有利于实现对企业经营者和员工的激励和约束，且政府面临的风险很小，但在短期内实现公用企业管理水平和生产效率的大幅度提高的可能性很小。
　　（3）经营者员工与外部投资者
　　如果将经营者员工和外部投资者共同作为国有资产的受让主体，即先进行改制将国有资产转让给经营者和员工，再进行招商引资，吸引外部投资者，不仅可以兼得两者作为受让主体的优点，而且由于谈判主体的平等性可以使外资同企业经营者员工通过持股实现利益共享、风险共担。由此可见，选择合适的国有资产受让主体是公用企业成功改制的前提条件，须在改制过程中重点解决。
　　b国有资产出售时机的选择
　　企业出售国有资产一般在企业进行产权制度改革的时候进行，但具体出售实际的选择却要将多方面的因素结合考虑，既有利于企业改制工作的进行，又不会产生较大的震动，影响社会稳定。因此，企业在选择时机时，应当主要从以下几个方面进行判断和考虑：
　　（1）国家的政策导向
　　由于国有资产的出售涉及到国有资产流失问题，因此往往是企业改制面临的难点问题，也是政府关注的问题。在国家对公用行业逐步放开的大环境下，国有资产的出售已从按计划指令性出售过渡为按照协议价格或者在产权交易市场公开竞价出售。因此，在目前的政策背景下，企业中国有资产的出售将会在多种形式的选择中更有利于企业自身的经营和发展，也更有利于政府对于国有资产的回收和社会的稳定。
　　（2）企业的经营情况
　　不论是企业的改制还是国有资产的出售，都应当以不影响企业的正常生产经营为前提。任何制度性的调整，其目标应当为使企业逐渐步入良性的经营和发展轨道。因此，企业在进行国有资产的出售时要考虑自身的情况，对出售资产进行划分。
　　具体做法为：当企业的自身情况不适合整体一次性改制时，企业可将部分资产进行出售，例如公司可将其一个水厂作价出售给外部投资者，企业仍然继续控制管网等重要资产，这样不仅有利于企业在短期内获得货币现金，也有利于企业进一步的改制；当企业进行整体改制时，企业可将部分资产出售与整体资产合资相结合，也可将资产由企业的经营者员工全部买断，这将根据经营员工的出资能力和企业主管部门的意见进行选择，但后者可能更有利于企业在稳定的情况下实现发展的目标。
　　（3）政府同投资者的谈判
　　政府作为国有资产的所有者，在进行国有资产出售时，尤其是将国有资产出售给外部投资者时，政府官员的谈判能力将起到至关重要的作用。由于政府作为谈判主体存在主体缺位的问题，政府官员很难从企业的角度考虑制定谈判策略，同时也很难从企业员工的角度考虑，因此在谈判中可能会处于不利地位。
　　水务行业在进行国有资产出售的过程中，要认真选择出售对象与把握出售时机。出于对企业与企业的员工负责的考虑，国有资产应尽可能出售给企业的经营者与员工，在局部的资产出售中可引进外部战略投资者，这样不仅有利于企业的发展和稳定，也有利于政府对公用行业的控制和社会的稳定。
4.2.3企业员工分流与安置
　　一般来讲，水务行业的员工分流与安置工作比普通的国有工业企业更为困难，这主要是因为水务行业属于公益性行业，企业在一定程度上的经营垄断性使企业的经营效益较好，企业存在员工人数众多、员工市场风险意识弱的特点。因此，如何把握政策、选择方式、转变观念，是企业在改制时必须考虑的问题。
　　a员工的分流
　　（1）员工分流政策的转型
　　从无补偿到政策允许补偿分流。很长一段时间内，国家政策没有明确规定可以给予国企分流员工以经济补偿。但是，从2002年下半年开始，政策发生了转变，允许给予国企分流员工以经济补偿。因此，水务企业的改制工作也可参照一般国有企业的政策，对改制时需要分流的员工进行补偿。
　　补偿资产（资金）的会计处理。公用行业中的改制企业在对分流员工进行补偿时，可以进行资产补偿，也可以进行资金补偿。财政部在2002年7月27日出台了《企业公司制改建有关国有资本管理与财务管理的暂行规定》（财企[2002]313号）。该文件对国有企业改制的方案设计、审批及其操作中可能遇到的财务问题进行了详尽的规定。在分流补偿的会计处理上，文件中第十九条规定：“在公司制改建过程中，企业依照国家有关规定支付解除劳动合同的职工的经济补偿金，以及为移交社会保障机构管理的职工一次性缴付的社会保险费，可从改建企业净资产中扣除或者以改建企业剥离资产的出售收入优先支付。”
　　（2）员工分流的形式
　　主辅分离，带资分流。水务企业改制时，企业的分流员工可以在企业进行主辅分离时带资分流。在国家八部委联合下发的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国经贸企改[2002]859号）中规定：“鼓励有条件的国有大中型企业在进行结构调整、重组改制和主辅分离中，利用非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产（以下简称，三类资产），改制创办面向市场、独立核算、自负盈亏的法人经济实体，多渠道分流安置企业富余员和关闭破产企业职工，减轻社会就业压力。”
　　支付补偿金。文件中对于补偿金的支付作了明确规定，“改制企业可用国有净资产支付解除职工劳动关系的经济补偿金等，由此造成的账面国有资产减少，按规定程序报批后冲减国有资本。改制企业的国有净资产按规定进行各项支付的不足部分，应由原主体企业予以补足；剩余部分可向改制企业的员工域外部投资者出售，也可采取租赁、入股或转为债权等方式留在改制企业。”
　　免征企业所得税。对于改制企业员工带资分流，该文件也明确了可享受的优惠政策，“国有大中型企业主辅分离，辅业改制，分流安置本企业富余人员兴办的经济实体，凡符合相关条件的，经有关部门认定，税务机关审核，可享受三年内免征企业所得税的政策。”
　　补偿后分流到社会。企业员工在改制分流后，可在社会中自谋职业，对于特别困难的员工，企业可以考虑给其1—2年的基本生活保障，之后由其独立参与市场竞争。
　　以社保并轨为主导的分流到社保机构。对于地方实行社保并轨政策的，企业在改制时应当将分流工作同该政策相结合，对于企业内需要分流的"4050员工"（指国企女40岁以上和男50岁以上的员工），企业可在支付分流补偿后，一次性将其分流到当地社保机构。
　　b员工的身份置换
　　（1）身份置换的必要性
　　企业在改制和员工分流过程中必须进行员工的身份置换，这是因为企业通过改制使企业的性质由国有独资转变为公司制企业，员工也由全民所有制身份转变为合同工身份，并且在身份置换后要进行劳动合同的变更。身份的置换可以从法律层面理清员工与企业的关系，促进市场竞争机制的形成。
　　员工身份置换的补偿：
　　身份置换的补偿标准。员工在进行身份置换时，对于身份置换的补偿主要是以解除劳动合同支付的经济补偿金来体现的。在财政部下发的313号文件中规定：“企业支付的经济补偿金，所在地县级以上人民政府有规定标准的，按照规定执行；没有规定标准的，按照原劳动部印发的《违反和解除劳动关系的经济补偿办法》。（劳部发[1994]481号）规定的标准执行。”由于各地出台的文件不同，因此，员工身份置换补偿的标准也不尽相同，但是在进行补偿时，企业必须要坚持统一性原则，即主业与辅业员工身份置换的标准要统一，以减小企业改制的阻力。
　　身份置换补偿的支付方式。企业在支付员工身份置换的补偿时，其形式主要有现金支付、债权支付和资产转股权支付。其中，现金支付主要是指企业以货币现金的形式支付员工身份置换的补偿金；债权支付主要是指企业将需支付员工的身份置换补偿金转为对改制后公司的债权，由公司在未来规定的时间内偿还；资产转股权支付主要是指员工将其身份置换的补偿所对应的企业资产转为对新公司的股权，由员工对新公司行使股东权力。公司经营权的问题，更有利于使企业建立有效的激励约束机制，体现经营者的人力资本价值，保障企业的长期稳定发展。
4.2.4经营者管理要素折股设计
　　a要素折股的来源
　　（1）国有剩余净资产
　　经营者管理要素折股的主要来源是经过资产评估后，在进行资产扣除和费用提留后的国有剩余净资产。这里需要指出的是，对国有剩余净资产的处理是企业改制中的焦点问题，这种原则性问题必须获得政府的支持。在当地政府出台的改制相关文件中有明确规定时，企业可以根据文件充分地利用政策，在当地政府没有明确规定时，企业可以通过与政府协商获得政府同意，在没有政府承诺的基础上对国有资产进行处理，企业经营者将有可能受到法律的追究。这部分资产在用于要素折股时，通常有两种奖励形式：
　　当期激励。政府将国有剩余净资产按照一定比例，由企业经营者以现金出资配股方式对其进行奖励。在这种形式下，经营者获得奖励资产折股的各种权利，并承担相应义务。
　　延期激励。政府同样以企业经营者现金出资配股方式，用国有剩余净资产对其进行奖励。在这种奖励形式下，经营者只获得奖励资产折股的表决权和分红权，政府享有股份的所有权，经营者可用股份分红在以后一段时间内逐步购回股份的所有权。
　　企业累计五年税后利润总额。企业累计五年的税后利润总额可用于对企业的经营者进行管理要素折股。这种奖励形式一般适用于经营效益较好的企业，在奖励时由经营者现金出资配股，从税后利润中提取一定比例进行奖励，经营者获得股份的所有权利，并承担相应的义务。此外，奖励必须在企业的职工代表大会通过的前提下，按照改制的审批程序进行。应当说这种奖励形式是对经营者过去经营业绩的一种最好的奖励形式，但由于目前尚属于理论探讨阶段，因此在实施中还存在一定困难。
　　b要素折股的授予方式
　　（1）现金出资配股
　　经营者通过自筹资金出资购股，按照相关的政策规定，在所购买股份的基础上按照一定的比例设置配股，经营者拥有所购股份和相应配股的所有权利。在进行配股比例设置时，一方面要以当地政策规定为依据，另一方面要根据企业内岗位设置的不同和经营者对企业贡献的大小而有所区别，配股可在公平的基础上拉开差距。
　　（2）分期购买所有权
　　对于奖励给经营者的股份，经营者只享有股份的表决权和分红权，不享有股份的所有权。一方面，经营者町通过股份的表决权控制公司的经营权，达到形式上的绝对控股地位，通过经营决策的制定把握公司的长期发展方向，避免出现短期经营的行为；另一方面，经营者可通过股份在未来年度的分红，按照一定条件和一定比例逐步购回股份的所有权，达到实质上的绝对控股。经营者的奖励也在其最终拥有股份的所有权时完全体现。
　　经营者的管理要素折股奖励只是企业在改制中可以享受的优惠政策之一，国家已相继出台了许多关于企业改制可享受的优惠政策的文件，企业如何把握好并充分地利用改制工作中的政策优惠，不仅对于企业的改制工作有非常明显的推动作用，对于企业改制的主体——经营者的人力资本价值的体现来说也是不无裨益。
4.2.5预留股份的延期激励
　　对于企业预留股的设置，在不同地方的政策文件中都有所规定，但对于预留股设置的目的却不尽相同，利用预留股对企业的骨干员工进行延期激励，并将其作为薪酬绩效体系的一部分，应该是在企业改制中的一种方式上的突破。
　　a预留股设置的原因
　　（1）激励作用
　　设置预留股的主要原因之一就是对企业的技术骨干、业务骨干进行激励。作为企业经营和发展的中坚力量，技术骨干与业务骨干在对经营层决策的执行、自身的技术创新和业务创新、对普通员工的带头作用等多方面都体现了不可替代的作用。因此，对于他们的长期激励应当是企业在改制时需要解决的重要问题，完善的激励体制的建立可以提高其工作的积极性和创造性，进一步实现其人力资本价值，完善企业的人才储备体制，形成促进企业发展的强大的人力资源优势。
　　（2）吸引人才
　　优秀人才的引进是企业发展的关键，由于企业的经营效益较低，良好的激励　 机制无法建立，因此无法吸引优秀的人才，使公司在经营和管理方面的发展受到束缚。预留股奖励体系将有助于完善企业的激励机制，对企业现有人才能力的充分发挥和相关人才的引进都具有重要作用，使公司能够适应知识经济下以人力资本结构为主的市场竞争态势。
　　b预留股份的来源
　　（1）国有剩余净资产
　　企业在经过各项处理后的国有剩余净资产同样可以用作预留股份的来源，但在具体设置时，预留股份设置的可行性和比例的大小应当由企业同当地政府进行充分协商。由于这部分股份的设置一般不会在文件中作具体规定，因此企业只能通过协商，从企业的长远利益考虑，在现有政策的基础上积极要求突破。
　　（2）公司回购股份
　　在公司现有员工离开公司时，按照自愿原则，如果员工要求退股的话，按照相关规定，企业可以回购离职员工的股份，回购股份应当以回购当期的公司每股净资产值为基础，按照公司同员工的协议价格进行回购。公司可以将回购进行注销，同时变更工商注册登记；另外，公司也可根据当地相关规定对回购股份进行预留，用于对骨干员工的激励和引进企业发展所需的优秀人才。
　　c预留股份的授予方式
　　（1）限定条件
　　预留股的授予一般都需要设置一定的限定条件，限定条件包括经营业绩和自身业绩的限定、时间的限定、其他约定条件的限定等。
　　业绩的限定。在业绩方面的限定一是要求企业在一定时期内，其经营方面的主要指标如资产回报率要达到约定条件，符合条件后获授方可以行权，否则反之；二是考虑到企业的公益性性质，企业在一段经营周期内按照约定应当不出现严重的经营事故，不影响社会的稳定，符合条件后获授方可以行权，否则反之。
　　时间的限定。在预留股的授予条款中也有直接对授予的时间进行约定的形式。按照约定，获授方在企业工作必须达到一定时间，到期后获授方可自动行权。
　　出资配股
　　预留股的授予一般都需要获授方进行一定的现金出资，在考虑到其贡献的大小和岗位职能的重要性后进行配股比例的设定，按照确定的比例对其现金出资进行配股奖励。获授方拥有获授股份的所有权利。
　　（3）经营者代持
　　预留股的获授方应当拥有获授股份的所有权利，但考虑到在预留股份授予前存在股东缺位的问题，因此可以在企业进行工商注册登记时将预留股份由经营者代持。这种做法一方面可在企业进行工商注册登记时起到变通的作用，另一方面也不会损害到获授方利益，在预留股被授予后，预留股的所有权利将由获授方享受，经营者代持随之终止。
　　在水务企业的改制中，预留股的设置不仅可以同改制后企业的薪酬绩效制度的建立结合起来，而且可以通过授予条件的限定提高企业的经营效率，增强企业的经营风险意识。
4.2.6在建工程的资产重组及定价
　　由于各种原因，我国很多地方市政在建工程采取了承债式投资建设的方式。目前，各地政府都倾向于把采取承债方式建设的市政在建工程并入到公用企业。这就使公用企业改制时面临着如何消化在建工程的巨额债务问题。
　　a在建工程的分类
　　（1）即将竣工的在建工程
　　这类在建工程的建设周期较短，或者工程的规模较小，目前已经处于即将竣工阶段，不需要再进行大规模的资金投入，不会对企业的经营造成严重负担。
　　（2）在实施的在建工程
　　这类在建工程一般规模较大，建设周期较长，目前处于建设的中期阶段，后期还需要大量的资金投入，企业仅靠自身的经营和发展根本无力负担。
　　b在建工程的定价
　　（1）建设中的挂账处理。公司的在建工程由于全部为负债建设因此在建设当中，在没有最终形成固定资产，公司可不将其列入公司的资产负债表进行核算，而暂时作单独挂账处理，待工程竣工后再进行最后的决算和并账处理。
　　（2）竣工后的决算。在建工程竣工后，在相关部门的协助下，公司需要对工程进行最后的决算，以作为将来对其资产进行处理的重要数据，决算结果必须上报相关部门审批。
　　c在建工程的资产重组
　　从实践来看，对于在建工程的处理有多种方式，每一种处理方式的关键应当在于解决和工程挂钩的巨额债务，具体方式主要有以下几种：
　　（1）并入改制后新公司。将竣工后的在建工程由企业在改制时整体并入，再将整个企业的部分国有股权变现，以变现资金偿还债务。这种重组方式将资产重组同企业的改制工作同时进行，但国有股权变现数额较小，要根据企业国有股权设置的具体比例和在建工程的资产状况进行综合考虑。
　　（2）单独设立新公司。将竣工后的在建工程单独成立一家公司，通过对外招商引资变现部分国有股权用于偿还债务，新公司可由原企业以中外合资方式建立，中外双方各持有50%的股权。这种方式下的资产重组将在水务企业改制后进行，并不计入改制企业的资产总额。这样对于降低企业经营者员工需要支付的成本，减少改制后公司的债务偿还压力有一定益处。
　　在建工程可以在企业改制时一并接受，但要进行债务重组。在建工程的债务重组应当同政府进行充分协调商，以寻求有利于企业改制后正常经营和发展的处理方式。

5 水务公司改制的配套措施

5.1 水务事业政策规制体制改革
　　水务事业在政府投资经营的体制下，政府既是投资和经营者，也是管理者，监管问题并不突出。而把市场竞争机制引入市政公用设施投资运营后，政企分开、政资分离，监管问题日益凸显。这是因为市政公用设施是城市生产和生活的基础，它是支撑城市健康运行的命脉，政府有责任对其投资、经营、运行进行严格监督和控制，以确保城市生产和生活的稳定。
5.1.1城市水务事业的特殊性
　　a城市公用事业具有一定的自然垄断性质
　　城市水务事业的生产经营过程必须依赖网络才能得以完成。这种对网络的依赖性决定了其自然垄断的特点：一方面，网络建设是城市水务事业领域固定成本的主要部分，具有显著的规模经济性，即平均成本和边际成本在很大范围内是递减的；另一方面，城市水务事业生产的主要环节高度垂直相关，主要产品结合紧密，又具有明显的范围经济性。这两个方面决定了城市水务事业生产经营的成本弱增性，即由一家企业生产全部产品(或多种产品)比由两家以上企业生产，成本更低。城市水务事业的自然垄断性，要求在某一特定区域内维持垄断的市场结构，以保证较低的生产成本。同时，为了提高资源配置效率，这种垄断的市场结构的形成应当是低成本的，其运行过程中还要防止企业的垄断行为。因此，政府往往在市场结构、市场准入、产品价格、产品质量等方面对城市水务事业进行规制，规制的手段、方法不当很容易形成政企不分。
　　b城市水务事业具有一定的公益性
　　作为现代化城市的重要基础设施，城市水务事业的公益性主要体现在其产品的特殊性上。城市水务事业所提供的产品（或服务），是一种介于公共物品和私人物品之间的准公共物品。作为最终消费品，它与城市居民的收入水平、消费水平、生活质量直接相关；作为要素投入，不仅关系到其他生产者成本状况，还关系到能否正常、稳定地组织生产活动。也就是说，城市水务事业与生产生活的费用和生产生活的连续性、便捷性直接紧密地联系在一起。城市水务事业的公益性，要求企业以合理的价格、优良的质量、较为充足的数量向社会稳定安全地提供产品，为经济社会发展提供共同条件，从而促进社会总体经济效率的提高及社会福利的增加。而具有一定自然垄断性质的公用事业本身是难以自动满足公益性目标的。，企业为获得利润最大化，往往凭借其垄断地位，以较高的价格、相对较低的数量提供劣质的产品与服务。因此，政府必须对其提供的产品和服务的数量、质量、价格等进行规制，以更好地满足社会公共利益的需要。
　　c城市水务事业生产、经营具有的区域性
　　城市水务事业赖以生存的网络建设，受到人口集中程度限制，在人口高度密集的城市建设网络是可行的，而在人口密度较小的农村地区建设网络显然是不经济的（至少在目前的技术经济条件下是这样）。因此，根本不可能建设一个全国性的网络系统，只能是以单个城市为基础形成区域性性的网络。政府为保证当地社会群体的公共利益，往往对这些行业进行一定程度的补贴，这种补贴的直接受益者无法延伸到其他地区，致使其他地区的社会群体的社会福利间接受损。而且，受益者（如城市居民）往往是强势群体，受损者（如农村居民）则往往是弱势群体。从公平角度来看，这在一定程度上加剧了社会不公平现象。因此，也需要政府从全局出发，通过各种手段来防止这类现象的发生，并矫正由此造成的后果。这也是政府对城市水务事业进行规制的重要原因。
5.1.2城市水务事业需由政府管制
　　城市水务事业市场化后，随着投资主体的多元化，政府的监管难度增加，监管责任更加重大。如果适应市场化的有效监管机制尚未建立，而国有资产却急于退出，不但不会达到提高效率、增进服务的目的，反而会加大政府管理的风险。因此，市场化条件下的政府监管机制的建立必须要与市场化的进程同步。
　　发展社会主义市场经济和依法治国的方略，要求政府要依法行政，但目前城市水务事业市场化后的依法监管还有很多问题有待解决，法律法规尚不完善。这些急待通过立法解决的问题，包括依法确定政府在水务设施服务中的责任和义务，依法确定水务事业监管机构的法律地位，明确其权力和职责；依法明确水务事业企业的准入条件，准入程序，竞争条件及管理办法；依法确定有关投资资格、服务内容服务质量的具体要求；依法确定适合水务特点的招标和拍卖办法；依法确定市场水务设计的投融资方式、风险、回报等规定；依法确定特许经营合同的性质和司法救济方式等。实施有效监管涉及到监管程序的设立，科学合理的程序设立对于提高监管效率也是十分重要的。
　　总之，要建立一个公开、稳定透明的行业监管体系和相应的法律、法规框架，积极推动以行政审批为主的监管方式向依法规为主的监管方式转变，这对于鼓励社会投资，保障投资者和消费利益，维护水务事业提供长期、持续、稳定的服务，都是十分重要的。
5.2 城市水务事业国有资产管理体制改革
5.2.1水务事业管理体制存在的弊端
　　国有出资人缺位，出资人职责不清，没有一个部门真正对水务企业国有资产负责。实践证明现有的国有资产管理体制虽然表面上从多个方面加强了水务事业国有资产的管理力度，城建、财政、国资等部门都在管，但实际上多个部门分割行使出资人职责，导致了管人、管事和管资产相脱节，结果是谁都管谁都不管；再就是由于国有资产出资人不明确、不统一，有些出资人权利由多个部门行使，有些出资人权利又无人行使，使国有资产流动困难，国有水务企业的联合、兼并、分立等产权流动机制无法有效运转起来，国有水务企业的战略性重组和布局调整难以顺利进行。造成这些问题的根本原因在于城市水务事业国有资产管理体制改革的相对滞后。
5.2.2建立新的评价考核体系和监督机制
　　a明确城市水务事业国有资产管理体制改革的主要目标
　　城市水务事业国有资产管理体制改革的主要目标是改革旧的国有资产管理体制，建立新的国有资产管理体系。具体来说，就是按照建立社会主义市场经济体制的要求，建立适度开放的城市水务事业市场和实现有序的竞争，促进城市水务事业的发展，满足人民群众对城市供、排水服务及生活环境水平不断提高的需求，确保水资源的可持续利用，支持城市经济的可持续发展。
　　b要成立统一的国有资产管理机构，统一管理国有资产，集中行使所辖的国有资产出资人职责
　　按照上述原则和目标，依据相关法律法规，由各地方政府成立统一的国有资产管理机构，统一管理国有资产，集中行使所辖的国有资产出资人职责。这些国有资产管理机构可以叫做国有资产管理局或其他名称。其特点在于：
　　（1）国有资产管理局是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构，而不是政府的行政部门，不具备行政管理职能。
　　（2）国有资产管理局代表政府专门行使国有资产出资人职责，以资本为纽带，理顺出资关系，进行产权管理。由于它不是政府行政部门，因此不具有一般社会管理者的职能，没有干预企业事务的行政权利。
　　（3）在国有资产管理局下，设置若干个国有资产运营主体，专门经营某一部分国有资产。如可以在地方政府的国有资产管理局下，设置专门的城市水务事业国有资产运营机构。国有资产运营机构作为独立的法人组织，与国有资产管理局签订授权合同，在其授权下直接行使国有资产所有者职能，全权管理运营水务企业的国有资产，从而成为现实意义上的国有资产直接出资人。
　　这样一来，国有资产管理机构、国有资产运营主体、国有资本投资的水务企业，三者之间不再是一种行政隶属关系，而是以资本为纽带建立起来的产权关系。国有资产管理机构不纳入政府序列，只承担国有资产出资人职责，原来的相关政府部门专司社会管理职能，不能干预企业的正常经营活动，从机构设置上实现了政企分开，而且明确了各自的责任。真正解决了长期以来阻碍城市水务业改革发展的政企不分、政资不分、政出多头，权利、义务和责任不统一，管资产与管人管事相脱离等种种弊端，较之旧有的管理体制形成了质的飞跃。
　　c要大胆进行制度创新
　　水务行业国有资产管理体制的改革措施要有法律作保障。因此要获得预期目标就必须大胆进行制度创新。
　　（1）要建立和完善相关的法律法规。市场经济是法制经济，要让国有资产管理体制改革措施做到有法可依、有章可循，就必须在完善《公司法》的基础上，建立新的《国有资产管理法》，在法律的基础上构建新的国有资产管理体制和运营框架。
　　（2）应建立一套便于会计师事务所、资产评估所和社会舆论监督的国有资产经营评价和考核体系，从而实现国有资产保值增值。

6 结论

　　从近几年各地实践看，水务企业在探索改革模式和发展方向上进行了可贵的尝试并取得了一些宝贵经验。无论是早期将部分资产出售或招商引资解决发展问题，还是尝试进行产权制度改革，转变经营机制以探索其改革模式，水务企业始终在其公益职能和企业化行为方面进行探索。因此应当说各地水务企业的实践为其今后的企业改革提供了宝贵经验奠定了良好基础。
　　包括水务企业在内的公用企业的改革关系民生大计，关系各地的改革、发展、稳定，其特点决定了公用企业的改革必将任重道远，而不可能一蹴而就。在我国关于国有资产管理体制重大改革的背景下，在各部委关于国有企业改革的指导性文件出台的精神下，在建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》出台的指引下，结合地方公用企业改革的宝贵经验，如何进一步推进市政公用行业市场化进程，转变主管部门监管职能，加快各地公用企业的产权制度改革，转换公用企业经营机制必将成为有关方面及公用企业共同探讨的问题。

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